李友泉
【内容提要】结合东营市行政审批制度改革过程中碰到的问题和矛盾，本文就科学规范放权、确保承接审批到位、防止监管缺位等问题，提出了自己的对策建议。
党的十八届三中全会提出，要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。对机构编制部门来说，按照“小政府、大社会” 的总体要求和“弱化审批、强化监管”的改革思路，如何更有效地推进行政审批制度改革，不仅是党委政府赋予的一项光荣使命，也是一项富有开创性的课题。
新一轮行政审批制度改革概况
2013年9月，东营市调整市行政审批制度改革牵头部门为市编办。为贯彻落实深化行政审批制度改革的要求，东营市及时制定出台简政放权一系列措施办法，认真做好行政审批项目的清理精简和承接落实工作，大力优化行政审批流程，积极向市场和社会放权，在转变政府职能方面实现了良好开局。
1.精简审批事项方面。2013年以来，东营市完成了第五批市级行政审批制度改革，分别清理精简行政审批和审批服务事项52项、50项，行政审批（服务）事项精简率25%，并分两批承接落实国务院、省政府取消下放行政审批事项107项。现纳入行政审批目录化动态管理的市政府部门行政审批项目148项，行政审批服务项目47项；垂直管理部门行政审批项目26项，行政审批服务项目18项。
2.提升审批效率方面。实行公共资源交易平台与政务服务中心一体化管理模式，建立并实行“一口受理”、“一站式” 审批和“一条龙”服务运行机制，推行了模拟审批、并联审批和网上审批。1-5月份，市政务服务中心受理行政审批项目38019件，已办结37824件，办结率98.3%，累计提前办结天数21162天，提前办结率98.3%。
3.简政放权方面。开展市区事权划分，将28个市直部门200余项具体事权先后下放给东营区、河口区和市属两个开发区，重点理顺了社区建设、城市管理、教育、文化、卫生、食品药品监管执法等方面的事权。推进市级试点强镇建设，通过委托放权等方式，组织各县区向广饶大王镇等10个试点强镇下放发改、住建、城管等方面的县级管理权限431项。
行政审批制度改革面临的问题
行政审批制度改革是政府的一场自我革命，任务非常艰巨。工作中，审批程序繁琐、管理不规范、随意性较大等问题仍然存在，以批代管、权责不一、监管不力等现象屡有发生。这些问题，表面上是监督管理不严格、不到位，实际上是行政审批制度改革不彻底、不深入，具体表现在以下几个方面。
1.思想认识不到位。有的部门考虑取消下放审批事项后， 因审批设定的相应机构、职能和人员编制应予调整，不愿从部门“小圈子”中跳出来，不愿削减审批事项、归并审批职能，不愿将审批事项的关键环节进驻政务服务中心。有的对设立审批的法律依据和类别等基础信息掌握不准，如在前期开展的目录外审批项目清理工作中，清理出不符合法律法规、利用“红头文件”设定的非行政许可审批项目130项。
2.放权不够科学规范。有的部门片面地认为审批制度改革就是减少审批事项，下放了不少受理量少或不愿管的审批事项，存在重权轻责、揽权不放、实用性差、权责不一的问题，导致该放的权限没放到位；有的部门将削减的审批事项改为事前备案、登记，或者将审批事项转移到利益相关的中介机构，存在明放暗不放、变相保留的问题。
3.承接审批还不到位。从上级下放审批事项看，省食品药品监督管理局的保健食品广告审查、省地税局的城镇土地使用税困难减免、省商务厅的自由进出口技术合同登记等审批尚未下放到位；从市级部门下放审批事项看，基层考虑权责和行政成本因素，多愿承接发改、财政、规划建设等“含金量高”的权限，而安全生产、环境保护等方面的审批存在上级部门愿放、承接部门不愿要、财权事权不匹配等问题。
4.审批服务效能有待提升。有的部门存在前置审批环节多、窗口授权不到位、市场准入门槛高、审批时限长、程序繁琐等问题；有的多部门审批项目，存在部门间相同审批要素条件重复审核问题，特别是在项目立项、环评、安评、规划等多部门审批程序中，存在互为前置、循环审批、运转时限过长、流程不顺畅等问题。
5.存在监管缺位隐患。有的部门习惯于传统的事前审批管理模式，重审批轻监管、以批代管或自行扩大审批使用范围，对审批监管体系缺乏深入研究。不少部门反映，目前保留、取消和下放的审批项目，都不同程度存在制定事中事后监管措施难、监管任务重、监管队伍少、监管手段单一等问题，特别是须防范取消审批后监管缺位的风险。
对策建议
行政审批制度改革政策性、专业性强，涉及面宽，情况复杂，难度很大。我们体会到，要深化行政审批制度改革，必须领导重视落实责任，强力配合推进，形成深化改革的合力；必须围绕转变政府职能，统筹配套推进，科学界定政府与市场、社会的关系；必须积极稳妥有序，依法依规推进，处理好合法与合理的关系；必须广泛吸纳民意，科学民主推进，在法治框架下最大限度提高科学民主决策水平。
1.加强宣传引导。面向多个群体层面，通过多种途径方式，认真学习宣传审批制度改革的政策精神，提高深化改革重要性、必要性和紧迫性的认识。同时，组织职能部门编制行政审批指导教材，大规模分门类开展宣传培训，指导服务对象更好地把握办理要求。依托市行政审批制度改革咨询委员会，进一步发挥参谋咨询、社会监督、引领示范作用，围绕审批管理、审批运行和审批监控等方面开展研究，拓宽人大代表和政协委员、行业协会和企事业单位、专家学者和基层单位建言献策渠道，凝聚各方面智慧、力量推进改革。
2.明确改革任务。按照“全面精简、充分放权、强化监管”的基本原则，着力精简审批项目、再造审批流程、构建监管体系。一是清理精简行政审批项目。按照精简行政许可事项、清理审批服务和非行政许可审批事项、承接落实省政府取消下放审批事项的要求，加大精简、取消和下放力度，及时调整并编制公开市级行政审批事项目录，做到“目录之外无审批”。二是规范行政审批事项管理。围绕优化审批流程、减少审批环节等方面，按照“于法周延、于事简便”的原则，分类优化部门内部、多层级和多部门审批流程环节，制定详细的服务规范和标准，逐项编制审批流程图，大力推进网上审批、并联审批和行政审批事项集中、公开办理。三是加强事中事后监管。坚持放管并举，对取消审批后仍需加强监管的事项，建立健全后续监管制度，防止监管“缺位”和取消不彻底；对保留的审批事项，通过实地检查、抽样检查、检验检测等方式，加强批后监管；对下放给县区和转移给社会组织的审批事项，加强衔接指导，制定科学有效的承接落实办法，防止审批事项放不下、接不住、权责下放不同步。
3.完善政策措施。完善行政审批监督管理办法，健全机构编制、行政监察、政府法制、政务服务管理、审批实施部门的工作运行、协调配合机制，着力解决部门间职责权限不清、职责分工争议等问题，严格落实行政审批制度改革主体责任和监督责任。强化督导推进，一方面抓好省对市行政审批制度改革工作的综合考核，另一方面组织好市对县区和市直部门单位的督查考核，督促各部门抓好改革任务落实。同时，及时把握行政审批制度改革工作落实情况和存在问题，把行政审批制度改革与教育实践活动紧密结合起来，以活动促成效。
（作者单位：山东省东营市机构编制委员会办公室）