吴海映 杨毅
【内容提要】经济开发区是一个地区工业经济发展的重要载体，也是一个地区经济发展水平的集中展示。经过多年的发展，经济开发区的功能已从招商引资、园区建设进化为加快实现城市化的重要途径。面对复杂多变的经济形势、日趋激烈的市场竞争和经济转型升级的巨大压力，开发区在发展和建设中遇到不少困难和问题，其中体制机制和机构编制问题，直接影响其发展和壮大，成为摆在机构编制部门面前的一个重要课题。本文结合福建省漳州市几大工业开发区发展实际，就进一步完善经济开发区的管理体制，推动经济开发区持续加快发展，提出以下思考，仅供参考。
福建省漳州市开发区基本情况
漳州市现有国家级开发区3个、省级以上开发区9个，批准规划面积97.4平方公里，实际开发面积约128.4平方公里。近20多年来，漳州市开发区从无到有、从小到大，呈现出持续快速的发展势头，为全市经济社会发展提供了有力支撑，做出了重要贡献。主要体现在五个方面：一是推动经济发展的作用明显。漳州市全市面积1.29万平方公里，其中14个重点开发区实际开发面积占0.93%。2013年全市省级以上开发区共完成规模工业产值1708亿元，占全市的52.8%；工业增加值472.5亿元，占全市的52.6%；固定资产投入637.3亿元，占全市的36.2%；外贸出口40.2亿美元，占全市的56.6%；财税收入68.2亿元，占全市的28.9%。开发区支起漳州经济发展的“半壁江山”。二是扩大招商引资的作用明显。2013年全市省级以上开发区引进内外资项目5100个，总投资2064亿元，实际投资1455亿元，其中外资项目1218个，总投资343.7亿美元，实际投资264亿美元。三是促进产业集聚的作用明显。全市亿元以上工业企业248家，重点开发区有125家，占50.4%；高新技术企业产值90%集中在重点开发区。四是统筹城乡发展的作用明显。不断增强开发区的城市功能，成为农民进城创业的重要平台。其中，招商开发区、台商投资区等开发区已成为厦门湾城市带的崭新亮点。五是创新体制机制的作用明显。开发区在行政管理、土地开发、投融资体制、项目引办、服务创新等方面做了许多卓有成效的创新实践，充分发挥了体制改革“试验田”的作用。
福建省漳州市开发区现有模式分析
从现有漳州市开发区管理体制来看，基本可分为以下四种类型：
1.“区企合一”型。即开发区管委会与企业公司实行统一管理的体制。如漳州招商局经济技术开发区，其管委会与漳州经济开发区有限公司实行统一管理，按照公司模式运作，人员实行年薪制。该模式可使开发区的开发管理工作实现集中化和专业化，容易打造符合国际惯例的公司治理结构，但由于企业在机构设置及人员进出等方面拥有一定自主权，导致机构人员不断膨胀，人员过多，人浮于事，工作效率不高。此外，管理机构是一个企业，其目的在于追求利润最大化，因此可能偏离开发区应有的定位和职能，制约体制优势的发挥。
2.“区场合一”型。即开发区管委会与农场实行统一管理的体制。如漳州市常山经济开发区，其管委会加挂“常山华侨农场”的牌子，实行一个机构、两块牌子，兼管开发区和农场。该模式对于引导华侨农场发展转化成为开放型经济新的增长点，促进其经济持续健康发展发挥了一定作用，但弊端就是“小牛拉大车”，一方面是机构设置过于庞大，追求“大”而全，力求与市直部门对应；另一方面由于要兼管农场，管理人员较多，再加上原农场退休人员上百人，造成开发区财政负担十分沉重，包袱甩不掉，体制优势也无法充分发挥。
3.“以区带镇”或“以区管镇”型。即乡镇由开发区代为管理。如角美镇划归漳州台商投资区管理，漳州市委、市政府赋予漳州台商投资区市级经济社会管理权限，履行对角美镇的经济、社会、文化事务进行管理的职责，包括直接领导角美镇及各村（居、场）除人大以外的全面工作。该模式中乡镇与投资区各有各的的机构和职责，乡镇仍承担镇一级的社会管理职责，台投区则集中精力抓好招商引资等工作，两者既有分工，又有协作，共同发展。由于台投区是从龙海划归漳州市一级管理，区划没有改变，但归属发生了变化，如何更好与市级各职能部门衔接，同时处理好与原属地龙海市的关系，需要更多的时间进行磨合。
4.“区镇合一”型。即开发区管委会与所在乡镇整合，实行统一管理的体制。如芗城区金峰开发区与芝山镇目前仍是区镇合一，实行“一套班子、两块牌子”，社会事务一并由管委会管理。该模式有利于开发区统一规划、统一产业布局，便于在征地拆迁时协调各方，化解基层矛盾，提高运作效率。但是“区镇合一”后，机构虽然有所精简，但管委会除了要管好区内的经济，还要承担镇的大小社会事务，两头兼顾难免疲于应付，而且为确保对乡镇各方面社会事务管理到位，管委会在机构设置以及职责确定上必须统筹兼顾，这与“精简、高效”的原则又相违背，制约了开发区的发展。
5.“管委会主导型”。即开发区管委会对区内除社会事务管理外的各项工作实行直接负责的管理体制。如漳州古雷港经济开发区，其管委会作为市政府的派出机构全面负责开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资等除社会事务管理外各方面的工作，其管理模式不仅机构精简，而且效率高，无处理繁杂社会事务的后顾之忧，轻装上阵，体制的优势得以充分发挥。三年多来，先后引进腾龙芳烃、翔鹭石化等一批重大项目，成为国家七大石化基地之一。当然，由于没有直接管镇，也出现了一些难以协调的问题，有待今后继续完善。
无论上述何种类型的开发区管理模式，均存在一些普遍问题，比如，开发区行政主体地位不明确；经济管理权限分散，自主权受限；管理职能行政化趋势明显；机构编制管理有待进一步规范等等，需要今后进一步理顺。
进一步完善经济开发区管理体制的思考
开发区管理体制与运行机制的改革和创新是开发区实现跨越式发展目标的根本动力和保障，是发挥开发区管理体制优势的重要前提，需要根据形势不断改进开发区管理体制。笔者认为应该按照“小政府、大社会，小机构、大服务”的要求，坚持“精简、统一、高效”的原则，进一步完善漳州市开发区的管理体制。
1.明确功能定位，理清改革思路。开发区最初只是一个经济功能区，管委会的主要职能是招商引资，但随着开发程度的不断加大，开发区规模的不断扩大，必然会有一系列的问题相继出现，外来人口、社会治安、社区文化、劳动就业、计划生育、社会福利、公共环境等等，开发区已经从单一的经济功能区转向新的城市功能区，既担负着经济开发的重任，还肩负城市化带来的社会事务管理和社会事业建设的重任，充分利用现有的政府资源、政策资源、社会资源等，找准定位尤为重要。可以从三个方面宏观把握：一是构建地位明确的“合法政府”。在法律、法规仍不完善的情况下，可以通过“区地合一”等管理模式，使开发区具有合法身份，获得刚性的管理权限。二是构建减事放权的“有限政府”。面对日益繁杂的社会事业和社会事务的增加，开发区管委会应确立自己的行政边界，不走全能型政府之路，把主要精力放在对园区的宏观调控、企业服务、社会管理、市场监督上;对有些社会管理和公共服务的事务，通过大力发展中介组织、行业协会推进社区自治来完成。三是构建机制灵活的“高效政府”。改革机构、人事等制度，突破传统的官僚科层制，使机构精简、人员精干，提高办事效率。
2.规范运行模式，提高管理效能。克服弊端，发挥优势， 加快开发区建设，理顺开发区管理体制，可逐步向以下两种管理模式转变。一是针对带有单个乡镇的开发区，实行“区镇合一”模式。区、镇“两块牌子，一套人马”，将开发区与镇政府融合，由镇政府直接服务于开发区。开发区既承担经济管理职能又承担社会管理职能，有利于协调各方，政令畅通，实现统筹规划，推动经济社会的全面协调发展。二是针对辖有多个乡镇街道、规模较大列入城市规划的经济开发区，实行“区地合一”模式。随着开发区管辖范围的逐步扩大，功能的多元化，城市化功能越来越明显，所辖区域已转向工业、生活和商贸结合的综合区，可探索设立新区政府，与开发区管委会合署办公，两块牌子，一套班子，以实现对开发区的统一领导、统一规划、统一管理。新区政府负责行政、社会事务管理，开发区管委会负责项目引进、经济管理创新，进一步明确行政主体，使开发区具有较大的决断权、处置权，以提高决策效率。
3.规范管理权限，赋予管理权力。要解放思想，更新观念，切实把开发区作为特殊的经济区域，实行特殊的管理模式，赋予特殊的管理权限，给予重点扶持。要按照“依法合规、能放则放”的原则，通过授权、委托等方式，将有关审批管理权和行政执法处罚权下放给开发区管委会，并随着法律、法规的变化而变化，保证管委会代表政府在区内行使经济管理权限和相应的行政管理职能，增强开发区自主管理能力，提高运行效率。
4.完善组织架构，确保精干高效。一是规范开发区的行政级别。充分利用行政资源，调动积极性，以职级待遇吸引开发区建设发展所需的各类优秀人才。二是规范开发区的内设机构。按照机构精干、办事高效原则设立管理机构，科学设置岗位，保持机构精简，杜绝“因人设事”、“因人设机构”，应强化为招商、项目、融资等服务的内设机构，保证重要内设机构在开发区的主导地位，使企业在开发区内得到高效、便捷、优质的服务和管理。三是规范开发区的人员编制。开发区应实行灵活的用人机制，编制不作为重要的行政资源配置，仅核定少量的行政编制用于配备领导干部和引进高层次人才，除开发区主要领导由上级政府任命外，其余管理人员可实行竞聘岗位，择优录用。四是规范开发区的人员管理。对开发区内所有人员的人事管理，均实行“五制”管理，即身份档案制、全员聘用制、岗位竞争制、以岗定薪制、绩效考核制。区内人员原身份性质、编制性质、职务职级、职称、工资标准均作为档案保留，有利于形成人才能进能出、能上能下的用人机制，最大限度地配置好区内人才资源，充分调动人员的积极性。
（作者单位： 福建省漳州市机构编制委员会办公室）