上海市机构编制委员会办公室
【内容提要】上海市自2006年起开始探索建立权力清单制度，在2010年形成了以行政审批标准化管理为核心的行政审批权力清单制度。本文围绕当前行政审批制度改革工作中存在的突出问题，就上海市行政审批标准化管理的相关做法进行了介绍。
上海市探索建立权力清单制度的工作起步于2006年，迄今已进行了五次探索，在2010年最终形成了以行政审批标准化管理为核心的行政审批权力清单制度。行政审批标准化管理，主要是通过标准化管理的刚性效应，约束行政审批自由裁量权，解决制度在执行环节变形走样的弊端。特别是针对审批环节标准不统一、运作不透明等问题，运用标准化的理念，对行政审批的办理和监管过程进行科学分解和合理配置，对流程进行改造、优化和固化，实现权力规范透明高效运行。
上海的行政审批标准化工作实践，于2007年在医疗器械审批和土地审批领域，率先通过制定审批手册、实行阳光审批等，开展标准化审批的先行先试。在此基础上，2011年，上海将行政审批标准化管理列入上海市国民经济和社会发展“十二五”规划，大力推进行政审批标准化建设。通过近八年的努力，目前，上海已构建形成了行政审批标准化管理的整体框架，并在全市全面推进了行政审标准化管理。
按照标准化管理的要求，切实找准当前行政审批改革工作中存在的突出问题
至今，上海对行政审批进行了九次大规模集中清理，尽管行政审批制度改革取得了阶段性成果，但我们在实践中发现，行政审批改革工作离“规范、效能、透明、可究”的目标仍有一定的距离，也缺乏统一的标准管理。
一是行政审批流程设计不尽科学合理，责任不清，效率低下。一些部门审批的内容依然过多，范围过广过宽，造成了管理越权、混乱等问题。一些部门以工作规范为由，人为造成审批过程中手续繁琐、环节稠密、周期漫长、部门众多。一些部门互为前置，甚至多头审批、重复审批。一项行政审批在一个部门内部也层层分解、层层把关，涉及多个处室，流程复杂。一些具体审批工作，部门各自为政，数据不共享，审批权限、标准不统一。
二是行政审批透明度不高，自由裁量权过大。一些部门的审批条件、申请材料、流程、环节，没有统一的、规范的标准。在审批条件中如“合理布局”，以及申请材料中如“其它需要提交的材料”等弹性较大的规定比较多，一些部门还擅自增设审批条件。行政审批落实到各个部门后，基本上处于“由业务处室自己制定政策，自己审批，自己事后监管，自己收费”的内部封闭运作状态。
三是重审批轻监管，对审批权的制约监督机制还不完善。一些部门管理过于倚重审批，甚至把审批作为管理的唯一手段，一说加强管理就要设置审批。在一些单位，重审批轻管理、重审批轻服务、只批不管、以批代管等现象没有得到很好解决。在具体工作中，只顾发许可证，发了许可证后行政相对人是否按照许可证要求在做，就没人管；或坚持只管有证有照的，不管无证无照的。
按照行政审批标准化管理的“六个要素”，建立形成科学合理的审批管理机制
通过对一系列问题的分析论证并结合上海的工作实践，我们提出了行政审批标准化管理理念，改造、优化和固化行政审批的流程、环节，建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制、严密完善的审批监督制约机制。具体来说，包括“六个要素”：
一是实行目录管理。建立行政审批目录管理制度，根据国家和地方改革要求，对照目录进行取消、调整，对行政审批实行长效管理，实时动态地掌握审批事项变化情况。对于要增加行政审批，必须在实施前，进行登记备案列入目录后方能予以实施。部门的“三定方案”涉及行政审批的，必须以审批目录为准，目录上没有的行政审批，不得进入“三定方案”。对于未进目录擅自增加审批的，一律进行问责。
二是制定业务手册。每项行政审批都要编制业务手册， 作为实施行政审批的操作标准。通过业务手册，讲清楚审查要求，量化具体的审查行为，明确审查内容、审查规范、审查方法、判定标准等，压缩自由空间，解决随意审批和审批的自由裁量权问题。行政机关实施行政审批，要以业务手册为标准，对符合业务手册要求的应予以批准。
三是编制办事指南。每项行政审批都要编制办事指南，作为行政相对人申请行政审批的具体依据。通过办事指南，把办事的具体条件、要求，明确告知行政相对人，方便行政相对人办事。让申请人一目了然，一次准备好所需申请材料。行政相对人的申请符合办事指南要求的，行政机关必须予以受理。
四是推进网上审批。网上审批主要是实现行政审批的电子化、信息化，利用互联网，为行政相对人提供高效、便民的服务；利用内网实施管理和监督，为办理行政审批和开展日常监管，做好基础性工作。大力推进网上预审，做到网上预审当场受理或当场发证。对于在区县实施的行政审批，有条件的要全面实施网上预审当场受理、当场发证。
五是实现数据共享。推进被审批人员的基本信息、审批证件信息、日常监管信息、表彰奖励类良好行为信息、不良行为信息、信用评价信息等，在行政机关依法进行共享。利用共享的审批信息，对所涉及的有关材料进行比较对照，核实其真实性，并对申请人的诚信情况进行比较检索，对有不良记录的申请人或被审批人，实施重点监管。
六是开展监督检查。运用网络信息技术，围绕审批办理、监督检查、行政复议、行政投诉、审批收费的情况等，对行政审批业务手册和办事指南具体执行情况开展实时监督、预警纠错、绩效测评、网上投诉、满意度调查等活动，及时发现和纠正行政审批实施中存在的问题，进一步提高行政审批效能，确保行政审批标准化管理真正落到实处。
坚持边实践、边完善，不断深化和扩展行政审批标准化管理的工作内涵
行政审批标准化管理的整体框架确定后，我们把推进行政审批标准化建设，作为审改的一项基础性工作，持续不断地加以推进，并根据审改工作的新要求、新进展，不断赋予行政审批标准化管理新的内涵，增强其可操作性、有效性。
一是科学制定标准，夯实行政审批标准化工作基础。标准的制定是一项科学性、专业性较强的工作，是标准化建设的基础和前提。在行政审批相关标准的制定过程中，充分考虑标准与《行政许可法》等现行法律法规、规章制度的一致性，充分结合审批工作实践和实际需要，充分听取和吸纳各方面意见。经数易其稿，历经三年，《行政审批业务手册编制指引》和《行政审批办事指南编制指引》两项地方标准顺利通过了审查批准，并于2011 年7 月17 日正式发布。
二是健全工作机制，强化行政审批标准化制度保障。标准化建设能否取得实质性成效，制度保障是关键。为此，上海还专门制定了行政审批业务手册和办事指南管理制度，为推进标准化建设工作创造执行基础。管理制度明确，业务手册为行政机关实施行政审批的操作标准，办事指南是行政相对人申请行政审批的具体依据。管理制度还规定，具有行政审批职能的行政机关以及被授权或受委托的具有管理公共事务职能的组织，应按照两项地方标准规定的工作规范和程序，制定、执行业务手册和办事指南。
三是注重先行先试，开展行政审批标准化示范试点。行政审批标准化管理是一项开创性的工作，需要边探索、边总结、边完善。2011年7月，上海在市绿化市容局、市质量技监局等9 家单位对98 项行政审批开展了为期一年的第一批行政审批标准化建设示范试点工作；2012 年下半年起，又在市司法局、市水务局等6家单位对56项行政审批开展了第二批示范试点工作。经过15个部门154项行政审批的试点后，形成了可推广、可复制的行政审批标准化管理模式，为在全市范围内推行打下了良好的基础。
四是逐步扩大范围，推动行政审批标准化全面展开。在开展示范试点工作的同时，各市级行政审批部门按照市政府的部署和要求，同步启动了行政审批标准化建设工作，制定了业务手册和办事指南编制计划并推进有关工作。目前，行政审批标准化建设已在上海全面展开，各部门正在按照年底前基本完成市级行政审批的业务手册和办事指南编制工作的要求，对尚未编制业务手册和办事指南的行政审批抓紧开展编制工作。
推进行政审批标准化管理的四点体会
通过将近八年的探索和实践，上海的行政审批标准化管理取得了积极的成效，起到了明确责任清单、优化审批流程、统一审批标准、规范审批行为、改进审批服务、提高审批效能等作用。主要有以下四点体会：
一是推进行政审批标准化管理，必须从增强行政透明度，方便行政相对人入手。行政审批标准化管理的目的在于使行政审批制度更加科学规范，更加透明，而实现这一目的落脚点就是要通过业务手册和办事指南，将审批条件、申请材料、审批流程等内容规定得更加具体，将书面审核、实地审核、技术审查等方面的标准、规范和要求规定得更加清楚。使申请人在申请前即可通过办事指南查看申请材料目录、审批条件、审批流程、审批时限等，一目了然地判断自己是不是符合审批的条件和要求，并且一次就能准备好所需要的申请材料。同时，也使审批部门和审批人员的审批行为趋向透明，行政相对人明显感觉到审批部门的行政服务更加周到规范。
二是推进行政审批标准化管理，必须着眼审批流程的优化。之所以在日常的审批中出现审批时间长、甚至部门间的推诿扯皮，一个根本原因就是缺乏按流程操作，以至于政出多门，节外生枝，实践中，我们通过业务手册编制对行政审批工作，从咨询、受理、办理到监督检查进行了全面规范，使业务须知更加具体、审批岗位职责更加清晰、审查时限更加明确，从而使审批部门的内部流程更加简洁明了，流转顺畅。在业务手册编制过程中，审批部门还按照改革的要求，精简申请材料、简化审批环节、再造审批流程、缩短办理时间。通过材料和流程的调整，在方便申请人的同时，压缩了审批办理时间，提高了审批部门行政效率。
三是推进行政审批标准化管理，必须进一步明确审查要求，规范行政审批行为。一方面，对于一些较为模糊的审批标准，如对审批中“符合其他相关审批条件”的要求，进行明确；另一方面，对自由裁量权进行规范和量化，压缩审批人员的“随意性”，确保审批标准的“尺度统一”。通过明确受理、审查、决定、监督检查全过程各环节的岗位工作内容、要求、程序等，有效规范了审批行为，提高了监督有效性。
四是推进行政审批标准化管理，必须进一步消除审批差异，保证行政审批质量。从上海的实践看，以往，由于市区两级审批部门、不同审批人员对有关政策法规和审批要求的理解不同，以及各行政区域内的管理要求各异，对于同一行政审批，时常会有不同的受理、审查的标准和尺度。通过行政审批标准化，审批人员必须按照已制定规范的审查方式和审查行为、审查内容进行审查，提出审查意见。审批标准的固化，使“统一、规范”的要求在市区两级审批部门、不同审批人员中得到了更为有效的贯彻执行，促进了行政审批的公平公正。
从现有实践来看，以行政审批标准化管理为核心的行政审批权力清单制度，在上海全市已达成了共识，取得了明显成效，为推进政府治理能力的现代化打下了扎实的基础。下一步，我们将把行政审批标准化管理的理念、做法等推广到其他行政权力，再上一个台阶，构建起以行政权力标准化管理为核心的行政权力清单制度，做到“高度透明、高效服务，少审批、少收费，尊重市场规律、尊重群众创造”。