江苏省常州市机构编制委员会办公室
【内容提要】“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”是行政管理体制改革的重要内容。本文试从地级市层面，对议事协调机构的积极作用和存在问题加以分析，结合现有相关管理规定，提出有效精简和规范管理市级议事协调机构的对策建议。
概念和特点
“议事协调机构”这一称谓在1993 年正式出现在国务院正式文件中，替换了之前所用的“非常设机构”这一提法。实际工作中，议事协调机构与临时机构常被混淆。区别与联系主要为：设置议事协调机构的目的是承担跨部门的重要业务工作的组织协调任务，强调的是其功能导向上的协调性；而设置临时机构的目的是应对临时的或者突发的紧急事务，强调的是其存在时限上的暂时性；议事协调机构包括常设的和临时设置的，临时机构根据需要也可能担负组织协调的工作。
虽然目前对议事协调机构还没有一个权威的定义，但从设立主体、机构功能和性质来界定，笔者认为：议事协调机构一般是指党委、政府在法定工作机构以外设立的，在一个阶段甚至较长时期内，负责跨多个部门、多个地区的重大事务的组织协调，承担现有常设机构无力独自推进的工作任务的机构。
根据工作实践和上述概念，议事协调机构主要具有如下特征：一是机构规格的高层次性。议事协调机构一般由地方党委、政府设立，同级党委、政府领导甚至主要领导担任其负责人，协调对象是党政工作机构或下级党委、政府。二是协调事项的重大性。负责协调的事项在职能上涉及同级党委、政府多个部门或多个地区，且是一个阶段或较长时期内的重大事项。三是种类形式的多样性。在命名方式上，有领导小组、协调小组、委员会、指挥部等；在存在时限上，有常设型、阶段型、临时型；在权属关系上，有市委的，有市政府的，也有横跨市委、市政府的。
发挥的积极作用
议事协调机构在解决或完成阶段性、综合性，尤其是党政工作机构无力独自完成或解决的问题及任务，保证市委、市政府重大工作的顺利推进和管理活动的正常有序等方面发挥着积极的作用，有着其独到的优势，主要表现为“三个有效”。
1. 是政府职能配置的有效补充。
由于自上而下的大部门体制改革尚有过程，一些涉及重大问题的管理职能还分散在多个政府部门，客观上需要站位更高、力度更大的专门领导机构存在。如市食品药品安全委员会承担着指挥协调食品药品生产、流通等各环节监管部门的职能。同时，重大自然灾害或社会突发事件不可预测，更需要通过成立高度统一的领导机构来迅速扩大资源整合的范围，调动各方力量共同应对。如汶川大地震后，本市成立了支援地震灾区复建现场指挥部；为防止和应对暴力恐怖事件，成立了反恐怖工作协调小组。
2. 是确保决策落实的有效保障。
市委、市政府在作出重大决策后，常设置相应的议事协调机构来负责决策实施过程中的具体组织工作，以及督查执行情况。此类议事协调机构负责人一般为市委、市政府主要领导，成员为各部门负责人和辖市区党政正职，工作部署贯通直下，信息指令传递快速，有力保证了工作任务的强势推进，如市率先基本实现现代化领导小组、市人才工作领导小组。
3.是部门信息沟通的有效载体。
议事协调机构在组织形式上依托党委、政府领导，最大程度地吸纳相关联的部门加入，同时在主要责任部门设立办事机构，畅通了纵横双向的信息渠道。充分利用了市委、市政府领导的权威来协调党政工作机构之间的关系，克服由于“门户之见”引起的信息阻塞，为重大任务和重要工作的高效推进提供了良好的联系平台。如市城市管理委员会、市分类推进事业单位改革工作领导小组。
存在的主要问题
作为目前普遍采用的一种阶段性、协调性的机构设置模式，各种议事协调机构的广泛存在虽有功能上的合理性，但由于管理基本处于无序状态，工作运行缺少监督制约，其负面效应不容忽视，集中表现在以下几个方面。
1.“入口”控制不严，无序膨胀趋势明显。
由于目前对议事协调机构设立条件、审批程序等都没有明确的、可操作性的规定，除市委、市政府领导认为需要设立的外，其余均为部门提出设立建议后由市委或市政府办公室以“文件通知”的形式成立，对是否需要设立和明确由哪个部门为主要责任部门等，缺乏职能管理业务部门的审核把关。对“入口”控制的不严直接导致了各类议事协调机构的频繁设立和不断膨胀。从本市今年对议事协调机构进行摸底调查的情况看，存在各类领导小组、指挥部300 个左右。如此多的机构意味着市委、市政府相关领导和部门负责人必须身兼几个甚至十几个“领导小组组长”、“办公室主任”等职务，分散了抓主要工作的精力。
2.部门权责弱化，运行效率难以保证。
一是削弱了部门职能。大多数议事协调机构没有明确的主要职责和工作制度，其负责人多由较高层级的领导担任，往往成为高于职能部门之上的一级管理层次，蚕食了职能部门的部分职责，剥夺了职能部门的部分权力，对职能部门工作的正常开展造成了干扰和冲击。二是弱化了部门责任。许多本应由一个部门承担的工作任务，主要责任部门常常为了突出其重要性和重视程度而要求成立相关议事协调机构，人为地将压力和责任分摊给了其他成员单位。工作看似多个部门在做，其实还是单打独斗，出了问题说是集体负责，实际上是责任不清、不了了之。三是降低了行政效率。议事协调机构的领导兼职过多，组成人员来自各个部门，工作经常发生“撞车”，研究问题难以统一意见，扯皮、推诿、争利等现象不时出现。同时，经费一般通过财政专项拨款和部门经费调剂来解决，使用方面缺少相应的规定和监管，常常造成不必要的浪费。值得一提的是，一些议事协调机构自上而下均有设置，上级对下级常在机构编制方面提出硬性的考核指标，下级常参照上级做法提出机构编制方面的要求，对正常的机构编制管理造成了较大影响。
3.“出口”管理失范，“休眠”机构长期存在。
一方面，绝大多数的议事协调机构是因阶段性的工作而设置，任务完成后应当及时予以撤销。从实际情况看，一些议事协调机构在设立时就明确了“工作完成机构自然撤销，不再另行发文通知”，但工作任务完成的标准是什么？由谁来确定工作任务是否完成？这些问题均没有明确的规定，以致经常出现相关工作完成后相应的议事协调机构继续保留的情况。另一方面，许多议事协调机构在设立时并没有明确何时撤销，随着时间的推移因其职能消失已无存在必要，或国家和省相关机构已经撤销，但在市级层面仍长期存在。
相关管理规定
国务院议事协调机构的设立、撤销以及日常职责分工协调的管理较为规范。《国务院行政机构设置和编制管理条例》明确规定：“国务院议事协调机构的设立、撤销或者合并、由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定”。《国务院关于议事协调机构设置的通知》（国发〔2008〕13 号）特别指出：“今后，要严格控制议事协调机构设置。凡工作可以交由现有机构承担或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调;确需设立议事协调机构的，要严格按照《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定，一般不单设实体性办事机构，不单独核定人员编制和领导职数”。2011 年，中央编委又印发了《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，对中央机构编制部门协调裁决中央和国家机关部门职责分工等事项进行了明确，并规范了职责分工协调的具体程序。
地方议事协调机构管理目前普遍存在法律依据不足、具体程序模糊等实际困难。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定：“地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制；……为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。……县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担”。该条例对设立、撤销议事协调机构的具体程序及实施标准只是原则性意见，对议事协调机构的内部职责分工及协调程序更是没有提及。浙江、山西、北京、青岛等地对议事协调机构已经出台了相关规范管理规定。如《浙江省人民政府行政机构设置和编制管理办法》规定：“省人民政府常设的议事协调机构的设立、撤销或者变更，由省机构编制管理机关提出方案，报省人民政府批准”。《北京市议事协调机构和临时机构管理暂行办法》规定：“市机构编制管理部门统一管理本市市属议事协调机构，负责议事协调机构和临时机构的设立、撤并、更名、调整、改变隶属关系以及日常管理工作”。
规范管理的对策建议
规范议事协调机构是政府机构改革领域的一个新课题。在党的十八大对进一步转变政府职能和改进工作作风提出更高要求的当前，积极探索市级议事协调机构的规范管理，有效控制其无序膨胀，不断提高其运行效益，不仅是深化行政管理体制和机构改革的内在要求，更是坚决贯彻落实中央指示精神的必要举措。
1. 明确议事协调机构的管理主体。
规范市级议事协调机构，首要前提是明确管理主体。从法律依据看，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》对地方各级人民政府设立、撤销议事协调机构的具体程序及实施标准提出了原则性意见，各级党的机关的机构编制管理工作参照条例执行，这些意见对各级党委的议事协调机构也应适用。从现有管理规定看，国务院和相关省、市都是将设立、撤销议事协调机构的职责明确由本级机构编制管理部门负责，特别是北京、青岛两地通过制定规范性文件的形式进行明确，对无立法权的省辖市参考价值较高。另外，江苏省南通市已在市编办“三定” 规定中明确：市级议事协调机构的建立、调整和撤销由市编办审核。从机构编制管理部门的职能看，不仅承担改革牵头任务，而且负责机构职能管理；既管机构编制，又管分工协调。同时，编办既是党委工作机构，又是政府工作部门。综合上述方面，在法律依据不足、具体程序模糊的情况之下，市委、市政府议事协调机构的管理主体可以明确为市机构编制管理部门。涉及市级议事协调机构重大方案的审议由市编委负责，具体工作由市编办承担，最终由市委、市政府作出决定。
2. 制定议事协调机构的管理规定。
制度是最好的管理。结合上级相关规定要求和本地区实际，着眼于把好设立关口、规范报批程序和促进精简效能，通过制定规范性文件对市级议事协调机构进行规范管理。内容主要包括以下几个方面：一是管理主体和对象。明确由市机构编制部门负责管理，临时机构因其类似性、交叉性可一并纳入进行。二是设立条件和应当撤销的情形。机构设立应突出其必要性，如“工作任务跨地区、跨部门，需要经常组织协调”、“工作任务重大，职能部门难以独自承担和协调”。可对不予设立的情形作出规定，如“工作任务已在有关法律、法规、规章中规定由相应职能部门承担的”、“工作任务与已设立的议事协调机构和临时机构的职责相同或相近的”。明确何种情况应当撤销以利于畅通出口，如“工作任务已经明确规定由相应职能部门承担的”、“连续两年未开展工作的”。三是具体程序和相关要求。对设立、撤销或整合时如何报批，申请部门提供哪些材料等进行规定。在办事机构设置、职责行使、印章和经费管理等方面提出指导性意见，对上级的一些规定作进一步强调。四是其它需要明确的事项。如定期清理工作如何实施、撤销后的档案保管以及违反规定的处理、行文范围等。
3.加强议事协调机构的运行监督。
针对市级议事协调机构既无明确监管规定，又基本游离于监管视野之外，既无上级部门直接督导，也不对任何机关具体负责的实际情况，加强对其监督制约必须创新手段、多管齐下。一是有效延伸市委督查工作。当前各级党委对督查工作高度重视，督查工作的领导力量不断加强。鉴于议事协调机构所涉及事项均比较重大，市委在督查重要工作、重点工程时可结合相关议事协调机构的工作开展情况一并进行，对发现的问题及时提出督办意见，狠抓决策执行和任务落实，不断强化主要责任部门和成员单位的责任意识。二是大力推进效能监察工作。纪检监察部门结合对部门行使管理职能和服务情况的效能审查和目标考评，及时发现和纠正主要责任部门和成员单位的各种不良、不当行为，促进议事协调机构各成员单位的自我规范和自我约束。财政、审计部门加大对议事协调机构的财务监督力度，明确相关管理规定，有效避免开支失度、账目混乱、盲目浪费等现象。三是不断完善职能管理工作。议事协调机构产生的最初动因是单个常设机构无力独自承担某项工作。机构编制管理部门应立足理顺职责关系和机构设置科学精简，切实提升工作站位和管理层次，加强职能管理研究，实施机构编制评估，开展部门职责分工协调，最大限度地减少部门职责交叉和多头管理，增强精简内在驱动力，促进机构高效运行。