闫生念
【内容提要】云南省开发区在促进区域经济社会发展和产业结构调整方面发挥了重要作用，但还存在偏离设立初衷、功能定位不准、体制机制不畅、管理不规范等问题，在一定程度上制约了全省经济社会的发展。围绕如何创新开发区管理体制机制，规范机构编制管理，本文提供了一些借鉴。
1992 年6 月国务院批准设立瑞丽市、畹町市、河口瑶族自治县3 个边境经济合作区以来，云南省共设立国家级开发区14 个、省级开发区46 个、其他开发区104 个，相应地设立开发区管理机构135个，按机构规格分类有副厅、正处、副处、正科、副科、未明确规格，按机构性质分类有行政类、事业类、议事协调类、未明确性质。
云南省开发区存在的主要问题和原因分析
云南省开发区发展良好、成效显著，但偏离设立初衷、功能定位不准、体制机制不畅、管理不规范等方面的问题仍然较为突出，这些问题影响了政府全面正确履职，制约了开发区的健康发展。
1.开发区偏离设立初衷。
部分开发区优势和特色产业不突出、企业数量少、配套能力差、产业集聚度低，少数开发区房地产、商业物流等非主导产业所占比例偏大，偏离了开发区设立初衷。全省16 个州（市）受区域和交通条件的制约，各地经济发展极不平衡，经济较发达的州（市）开发区数量较多且发展相对较好，经济欠发达的州（市）开发区较少，全省开发区发展不平衡，布局还不尽合理。
2.开发区功能定位不准确。
开发区不是一个行政区划，而各部门往往把开发区等同于行政区进行管理。一些地方实行开发区“实体化”管理后，开发区原有的“小机构、大服务”管理理念在传统行政体制下被逐步同化，机构设置大而全，人员编制日趋膨胀，效率降低，开发区原有的体制机制优势被逐步淡化，其行政化趋势日趋明显，基本变成了一级政府的管理架构，人为割裂现有统一的行政体系，导致同一行政区域内的行政管理“碎片化”。
3.开发区所在地积极性受挫。
很多开发区的管理活动相对独立，特别是当开发区发展到一定规模，城市功能健全以后，开发区想成为一个新的行政区划，全面处理管辖区内社会事务以及加强政权建设的愿望特别强烈，所在地政府及其部门失去对它的必要控制，开发区甚至架空了所在地政府及其部门，变成行政区域中经济社会发展的“独立王国”，出现开发区发展偏离所在行政区域总体发展规划，与区域经济社会发展不统筹、不协调的现象。一些开发区管理机构规格高于同级政府部门，且有不断升级的迹象，对现有政府间的层级管理和纵向横向协调形成冲击，地方积极性受挫，地方政权建设在一定程度上被削弱。
4.开发区运行不顺畅。
由于国家宪法、组织法以及其他法律、法规对开发区管理机构的性质没有作规定，开发区在发展过程中不可避免地遇到很多法律问题，甚至是违宪、违法问题。开发区管理机构的法律地位和行政主体资格不明确、与周边行政区关系不协调，开发区管理机构行使管理职能“名不正、言不顺”，与依法行政，建立法治政府的要求不相符合，影响了开发区依法、规范、健康发展。另外，上级政府及部门放权不到位，相关部门的配合协调机制不完善，项目落地难、审批难、效率低、成本高，仍是开发区招商、建设中的核心难题。由于开发区没有独立的行政编码，审批事项要通过州市县才能上报，造成决策慢、决策难的现状，贻误了发展良机。
5.开发区设立审批不规范。
按规定，除县级工业开发区可由州市政府审批设立外，其他开发区必须经国务院或省政府审批设立，但实际上各级各部门都在审批，开发区设立过多过滥，一些开发区出现“开而不发”、土地荒置、产业结构雷同、重复建设等问题。
6.开发区机构管理不规范。
很多开发区管理机构未按程序和权限审批，机构性质和规格不统一，机构编制的严肃性和权威性降低。从性质上看，行政机构、事业机构、议事协调机构、未确定机构性质都有；从规格上看，厅、处、科级和未确定规格的都存在。开发区管理机构的性质不规范，必要的层级关系不明确，导致上下级之间指挥、服从关系混乱，加大了协调难度，影响了工作效率，增加了行政运行成本。
创新管理体制机制 促进开发区经济发展的思考
通过研究云南省开发区及其管理机构的现状和面临的问题，笔者对如何进一步创新开发区的管理体制机制，促进开发区经济发展等作了认真思考，提出了一些对策。
1. 关于规范设立开发区的思考。
一是严格执行开发区审批权限。贯彻执行国家和本省关于严格审批设立开发区的有关规定，除设立县级工业园区可由州市政府审批外，其他开发区必须经国务院或省政府审批。二是建立联席会议新机制，规范开发区的设立程序。在省级层面建立开发区工作联席会议制度，以避免开发区设立不规范、布局不合理等问题。联席会议由省发展改革、工业和信息化、科技、财政、国土资源、环境保护、住房建设、农业、林业、商务、旅游等部门组成，负责国家级、省级、州（市）级开发区的审核工作。联席会议成员单位按各自职责负责对新设、扩规、调整和撤销开发区进行初审后，负责召集和主持联席会议复审并报省政府批准或由省政府报国务院批准。三是整合现有开发区及其管理机构。学习借鉴外省区的成功经验，进一步规范开发区的发展，推动开发区合理布局，避免“村村点火，镇镇冒烟”，防止开发区出现过多过滥的情况，按整体统一规划、基础设施建设共享的原则，对一个行政区域内规划面积相邻、区位相近的开发区及其管理机构等资源予以有机整合，改变其“良莠不齐、重复建设、恶性竞争”和“散、小、弱”的不利局面。
2. 关于明确创新开发区管理体制机制指导思想的思考。
根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《云南省机构编制管理条例》等法规规定，进一步明确开发区机构编制管理的指导思想：创新开发区管理体制机制要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，推动云南省科学发展、和谐发展、跨越发展战略，统筹城乡、区域和开发区经济社会的长远发展，以创新开发区管理体制机制为出发点，以服务产业建设为目标，建立起定位科学、职责明确、关系顺畅、服务便捷、环境优化、精干高效的开发区管理体制机制。
3.关于确定创新开发区管理体制机制基本原则的思考。
一是坚持依法行政、规范运行的原则。开发区的管理和运行应当遵循宪法和法律规定，各级各部门要依法履行职责，建立规范有序、公开透明的开发区管理运行机制。二是坚持体制创新、促进发展的原则。科学定位开发区功能，合理界定开发区与所在行政区域的关系，促进开发区和区域经济社会的长远发展。三是坚持属地管理、区政合一的原则。开发区管理机构与当地党政机关合署办公，推行开发区管理“扁平化”，充分调动和发挥开发区及所在行政区域两个方面的积极性。四是坚持因地制宜、分类设置的原则。按照开发区批准层级和规划范围，结合各地实际科学确定开发区管理体制，分类设置开发区管理机构，合理配备人员编制。五是坚持灵活高效、服务优化的原则。建立开发区工作联席会议制度，探索灵活用人、自主分配和社会保障新机制，健全和完善开发区服务新体系。
4.关于科学定位开发区功能，合理划分与当地政府责权的思考。
一是准确界定开发区概念和范围。开发区是享受特殊经济发展优惠政策的特定区域，主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、边境经济合作区、工业园、创业园、科技园和物流产业园等。二是合理划分与当地政府责权。当地党委政府对开发区建设发展负有统一领导和管理的职责，对行政辖区（含开发区）内的经济、社会管理和公共服务负总责。开发区的建设发展服从服务于当地的经济社会发展，在符合当地经济社会发展总体要求的前提下，开发区主要承担开发区范围内的发展规划、招商引资、基础建设、经济发展、服务协调等经济管理职能。开发区范围内教育、文化、卫生、民政、治安、就业、社保等社会管理、公共服务职责仍由当地政府负责。三是统一财政预决算管理。开发区的财政预决算可相对独立，但应纳入同级政府财政预决算管理，分别在涉园州（市）、县（市、区）政府财政名下以“其中”形式列出。开发区范围内的财政收入主要用于开发区基础设施建设和经济社会发展。四是统一指标、统计、考核管理。统一各级党委、政府及其有关部门对开发区的指标管理和目标考核，开发区各项指标、统计、考核等在涉园州（市）、县（市、区）、乡（镇）名下以“其中” 形式列出。
5.关于推行开发区属地化管理，充分调动开发区和地方政府两个积极性的思考。
开发区管理机构原则上与当地党政机关实行合署办公、领导交叉任职的管理体制。一是不跨县域设立开发区，开发区管理机构一律与涉园县（市、区）、乡（镇）党政机关合署办公。二是跨县域设立的开发区，开发区管理机构可与涉园州（市）党政机关合署办公，也可与州（市）授权的某一个涉园县（市、区）的党政机关合署办公。三是少数跨县域的国家级开发区，在坚持开发区工作由州（市）党委、政府统一领导和管理，并维持行政区划、总体规划、统计口径、社会管理、公共服务等不变的前提下，可以按程序设置单独的开发区管理机构。开发区开发建设任务完成后，单独设置的开发区管理机构适时与当地党政机关合署办公。四是加大开发区管理机构所属机构与当地党政机关所属部门综合设置、合署办公的力度。
6.关于加大机构编制服务保障力度，推动开发区经济跨越发展的思考。
一是严格机构编制审批权。开发区管理机构的设立、调整和撤销，由州（市）机构编制部门审核，报省机构编制部门审批。各地过去已设置的开发区管理机构，凡未按规定权限和程序审批的，应履行报批手续。二是规范设置开发区管理机构。开发区管理机构一般称为党的工作委员会和管理委员会。各州（市）管理的开发区管理机构原则上只设2 个；各县（市、区） 管理的开发区管理机构原则上只设1 个。开发区管理机构可单独设置内部事务管理、企业综合服务等内设机构，其余负责发展规划、招商引资、基础建设等经济管理机构应与当地党政机关所属的经济管理部门合署办公。单独设置的开发区管理机构，可单独设置必要的经济管理内设机构。同一个县域内有多个开发区的，开发区管理机构按“一个总机构、多个分支机构”的方式设置。开发区管理机构可以下设必要的事业单位。开发区的基层党组织和群团组织，按党章和有关章程设置。三是合理核定人员编制。开发区管理机构可核定少量行政编制，主要用于开发区管理机构的领导班子成员、内设机构领导和引进高层次专业人才；可核定少量事业编制，主要用于开发区分支机构、事业单位的领导。所需编制由开发区所在地在编制总量内调剂解决。四是科学配备领导干部。开发区按国家级、省级、州（市）级和县级四个层级配备不同级别的领导，开发区调整为上一层级的，适时调整干部配备。国家级开发区管理机构的党政主要领导可按厅级配备，由州（市）、县（市、区）党政领导兼任，可设专职副主任1 名（副厅级），其他副职和内设机构、分支机构、事业单位领导可按处级配备；省级开发区管理机构的党政主要领导可按处级配备，由县（市、区）、乡（镇）党政领导兼任，设专职副主任1 名（处级），其他副职和内设机构、分支机构、事业单位领导可按科级配备；州（市）、县（市、区）管理的其他开发区，开发区管理机构领导可按副处或正科级配备，由县（市、区）、乡（镇）党政领导兼任，设专职副主任1 名（副处或正科级），其内设机构、分支机构和事业单位领导可按副科级配备。加大当地政府所属部门领导与开发区内设机构、分支机构和下属事业单位领导交叉任职的力度。另外，地方政府所属的公安、财政、国土、安全生产监管以及省以下垂直管理的工商、质监、税务等部门对开发区范围内相关事务的管理方式不变，原则上不在开发区设立部门派出机构。
7.关于探索开发区管理新机制的思考。
一是建立灵活用人新机制，提高开发区人才使用的自主性。开发区应积极探索建立能进能出、能上能下、充满生机与活力的用人机制，除开发区管理机构的领导班子成员按干部管理权限任命外，原则上开发区所属机构的领导和其他工作人员由开发区自主配备，可政府购买或实行聘任聘用制。二是探索开发区分配新机制，调动开发区工作人员的积极性和创造性。鼓励开发区探索建立绩效考核与激励机制。在不违反法律法规和国家政策的前提下，开发区充分享有收入分配自主权。经有权机关批准，开发区的工作人员可以实行岗位工资制和绩效工资制，适当拉开个人收入差距，给予特殊人才特殊待遇、特殊贡献者特殊奖励。三是建立职工保障新机制，解决开发区工作人员的后顾之忧。除兼职人员外，进入开发区工作的原机关、事业单位人员，经有权机关批准，原身份和级别可存档保留，在开发区工作期间可参加企业养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险，并按有关规定实行住房公积金等制度。四是健全开发区政务服务新体系。依托省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）、村（社区）五级政务服务体系，完善相关政策措施，整合政务服务资源，可以在开发区设立办事大厅或政务服务分中心，纳入同级政务服务管理局统一管理。各级政府有关职能部门可定期到开发区提供集中服务，也可向办事大厅或政务服务分中心派驻专门人员提供服务，实现“一站式办结、一条龙服务”。五是落实开发区经济管理权。涉园州市县乡的有关部门可依法探索“2 号章”、“跟章”等措施，确保开发区管理机构高效行使相关经济管理权。在开发区办事大厅或政务服务分中心无法办理相关手续的，由开发区负责免费代办，并负责对开发区项目进行全程跟踪，及时协调解决困难和问题。
8.关于加强组织领导的思考。
一是各级党委、政府要高度重视开发区体制机制建设，切实加强对所属开发区的领导和管理。各级各部门都要在各自职责范围内，为全省开发区发展创造条件，提供方便，做好服务工作，凡涉及开发区的审批审核事项，应简化手续、减少环节。二是各级机构编制部门要在党委、政府的领导下，加强与发展改革、工业信息化、科技、商务、旅游等部门的联系，充分发挥把关、协调、监督、服务等职能作用，为全省开发区的健康发展提供坚实的体制机制保障。
（作者单位：云南省机构编制委员会办公室）