魏建一
【内容提要】在深化地方行政体制改革中，转变政府职能是深化改革的关键问题，在转变政府职能问题上其核心是简政放权。在简政放权过程中要注重从量变到质变；对审批事项实行负面清单管理，约束政府权力扩张冲动；简政放权要做好上下衔接；在放权的同时强化监管职责；正确处理政府和市场的关系；简政放权要突破利益固化格局；通过简政放权推进机关瘦身。简政放权实际上就是强化市场之手，让市场在配置资源中起决定性作用，提高政府履职能力，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进经济社会发展。
按照中央的部署，各地认真转变政府职能，进一步简政放权，创新管理方式，不断深化行政体制改革。行政体制改革从理论上可概括为以大部制改革为外在形式、以转变政府职能为本质内涵的政府公共治理变革，是一项系统工程。转变政府职能更是深化行政体制改革的关键问题，在转变政府职能问题上其核心是简政放权。2014年6月4日，国务院常务会议确定进一步简政放权，促进创业就业。简政放权实际上就是强化市场之手，让市场在配置资源中起决定性作用，“市长”和“市场”相辅相成，优势互补协同发力。简政放权要看支撑创业的营商环境是否得到改善；阻碍民间投资活力的各种壁垒和歧视性政策是否得到更正；权力对资本的钳制以及对资源的配置是否真的交给了市场；畸形的政商关系是否被理顺。如果市场对资源配置的决定性作用没有充分显现，说明政府对市场进行了过多的干预，尚需进一步简政放权，在行政体制改革中地方政府简政放权要注意几个问题。
以服务公众为目的依法推进简政放权
一是运用法制的方法，依法推进简政放权，让法制在政府管理中、在行政运行中发挥作用，防止行政运行中腐败的发生。二是把放权渠道搞清楚。现在部门下放审批权的程序是：各部门自己研究、自报公议、会议审查、对外公布。按照这样的程序精简审批事项，真正关键的还是放不下去。在这个问题上，要按照完善体制的要求把放权的渠道搞清楚。部门需要保留什么权，下放什么权，下放权限放给谁，谁来行使，放下去怎么管。这些涉及宏观管理问题、市场监管问题、政府公共领域管理问题，市级主管部门要搞好调查研究，真正做到简政放权。三是简政放权一定要以服务公众为根本目的。政府职能有些转移给了下级单位；有些转移给了事业单位；有些转移给了社会组织。但对老百姓来讲，事还是那些事，只是管理的部门变了，未必给他们带来方便。因此，简政放权一定要以服务公众为根本目的。
推行审批标准化施行负面清单管理
用负面清单管理约束政府权力扩张冲动，对负面清单外符合市场准入标准的项目探索实行零审批。一是继续取消和下放行政审批事项，凡是可以下放给区县和经济发达镇的要放到位。扩大郊区县在行政审批、社会管理等方面的权限，增强郊区县发展自主权，加大下放新区的市级权限力度。努力把政府该放的权放到位，把该管的管住管好。二是清理行政审批涉及的评估评审，最大限度减少审批和行政事业性收费，建立行政审批项目评估清理机制。清理评比达标表彰评估项目，尤其是带有收费性质的项目，使各级政府更好地把精力放在日常行政管理上。三是推行行政审批标准化、便利化建设，对保留的审批事项全面实行标准化管理。一些审批环节设置多是基于部门利益而非让审批对象便利，审批效率与市场活力之间的矛盾日益突出，要建立各部门行政审批事项目录清单制度，实行审批项目清单制管理，用负面清单框住审批权。四是加强审批制度顶层设计，在制度推进中消除不公，解决利益固化制度碎片化问题，使政府从原来的重审批过渡到今后的重监管。
简政放权要作好上下有效衔接
要建立协调联动机制确保简政放权有效衔接；打破既得利益，采取措施控制新增行政许可；简政放权与全面履行职责并重。一是作好“接、放、管”。对于地方政府来讲，接，就是接好中央下放的审批事项。中央明令取消的，要不折不扣放给市场、社会，不得截留。放，就是把本级政府该放的权力切实放下去、放到位，特别是对不符合法律规定、利用红头文件设定的管理、收费、罚款项目应一律取消。管，就是把该管的管起来、管到位，遏制上有政策下有对策的现象。二是打破既得利益群体羁绊和制度藩篱。在简政放权中防止“上动下不动”，只有把权力真正放下去，市场才能真正活起来。研究出台严格控制新设行政许可的配套措施，防止边减边增、明减暗增，进一步为企业“减负松绑”激发市场活力，营造公正发展环境。三是政府应该把自己应该管的事务管住管好。与放权配套的是让“政之所为”与“民之所需”对接。政府从“越位点”退出的同时，要把“缺位点”补上，全面履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，把工作重心和主要精力放在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，寓管理于服务之中。
在放权的同时强化监管职责
有效的市场离不开廉洁政府的调控，改革中既要主动放掉该放的权力，将权力和职责同时下放；又要积极管好该管的事情，履行好监管职责，做到简政放权和加强监管齐推进，调控和监管同时到位。一是要严格控制新设立对企业投资、产品、生产经营等行政许可。凡是能通过技术标准、规范等其他管理手段或措施解决的，不设行政许可；能通过一个行政许可解决的，不设多个行政许可。二是政府管理要由事前审批，更多转为事中、事后监管。要落实行业管理责任，探索建立综合监管制度，优化部门职责体系。强化食品安全、安全生产、环境保护等监管职责，最大限度整合分散在不同部门的相同或相近职责，努力解决政府职能缺位、越位、错位问题。特别是节水、节地等方面强化准入标准，并建立和健全防范和化解产能过剩的成效机制。三是政府要制定行业协会发展规划和购买行业组织服务政策，建立稳定的财政资金支持机制。政府职能向行业组织转移过程中，要研究解决边界不够清晰，缺乏配套制度与监管不到位等问题。承接政府职能的行业组织必须具备履行职责能力，在法人治理结构、专业能力、财务制度、社会信誉等方面达到标准。四是严格对设定和实施行政许可部门的监督。各部门要公布其负责实施的行政许可目录，并定期评价及时提出修改和废止建议，注重事中事后监督，斩断行政部门与中介组织的利益链条。对违法设定许可和增设许可条件，或以登记、备案、年检为名行行政许可之实的，要坚决纠正、严肃处理。
正确处理政府和市场的关系
政府和市场要实现“有效的政府”和“有效的市场”。政府做自己该做的事情，市场做自己该做的事情，市场做不了做不好的由政府做。一是在国有资本配置上，国资委应停止直接管理企业，国资委要通过设立一些国家资本投资基金提高资本的配置效率。这些基金可以在新兴产业增加投资，而在产能过剩行业撤走资本金，提升资本配置效率。二是在国有企业管理上，国资委要从直接管理企业，改为按照行业成立国家投资控股公司，不再直接介入企业的管理。国有企业要建立健全法人治理结构，建立完整的董事会、监事会、股东大会企业法人制度，成为独立的市场主体。三是国家对于国有资本的控制力应体现在对国有企业的股份控制上。如要扶植一个产业发展，就增加股份；如果产能过剩，就撤出股份。这种做法比直接干预企业的效果好。
简政放权突破利益固化格局
简政放权的本质是规范政府权力，让所有不该管的都归市场。但不是所有部门都自愿轻易放弃部门既得利益，改革中遇到的阻力很大。就像李克强总理说的，简政放权是“割肉”，因为已经形成了固化利益格局，走市场化、法治化、实施简政放权会触及既得利益群体，仍然面临诸多挑战。一是面对简政放权要解决好政府的不适应。在转变职能中，政府自身尚存在不善于在标准提升状态下开展工作、不善于在不确定性成为常态情况下开展工作、不善于在经常的监督下开展工作的问题。必须解决好政府职能越位、缺位、错位方面出现的不适应。二是要控制新增审批事项。据统计，已经取消、调整的审批项目占七成，拿掉的大多是触及部门利益不多的行政审批权。利益固化割肉不易，剩下的就是啃“硬骨头”了。简政放权要消减既得利益群体的权力和财权，如同医生给自己动手术，不仅仅是破冰之旅，必须要拿出“壮士断腕”的决心。以往的审批制取得了一定监管效果，但也存在社会资源和行政资源的错配和浪费，“多、慢、繁、累”给企业带来了一定的负担。审批效率与市场活力之间的矛盾日益突出。因此，审批改备案是一种趋势，不是改不改的问题，而是具体改革节奏和细节问题。三是有针对性地调整并完善政府基本职能。减少贷款规模、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段，主要运用财税、货币总量等手段改善宏观调控。调整市场监管重心，减少行业进入的前置性审批，加强质量、安全、环保、节能、技术标准等方面的一线监管。积极鼓励和扶持社会力量参与提供服务。
通过简政放权推进机关瘦身
一是要本着财政供养人员只减不增的要求，严格控制财政供养人员数量。人的重要不在数量而在质量，古人云：“官多则民扰”、“官多则事繁，吏多则民残。欲事不繁，莫若省官。欲民皆安，莫若省吏。”公务员队伍庞大，不仅会给国家造成财政负担，而且会导致官僚主义、效率低下，推高行政运行成本。因此，改革中要抓住契机推进机关瘦身。二是改革市场管理体系，实行统一的市场监管。市场管理的多头化浪费了大量行政资源，政府要推进自我革命，梳理职责推进食药、工商、质监大部门制改革。三是按照“编随事转，人随编走”的原则做好机构编制调整。目前市和区县行政机构大体对口，职责任务相当。职能转变后，要做好机构编制调整，防止职能减少的机构不减编制，职能增加的机构借机增加编制，编制要在总盘子中调剂，减少机构数量和领导职数。四是在政府部门简政放权后，有些部门职责减少，可适当精简部分编制，充实人口快速增加区县和基层一线执法力量。五是通过简政放权，剪掉束缚发展的绳索，催生社会创新创业的动力，提高政府运作透明度，更好地提供公共产品，维护社会公平正义，提高政府履职能力，推进国家治理体系和治理能力现代化。
（作者单位：天津市机构编制委员会办公室）