李琪
【内容提要】作者围绕十八届三中全会决定中关于“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重要论述，认真分析了政府职能转变的五个“定位阶段”的历史脉络和政府职责定位的“三重创新”，指出了转型期行政改革创新的基本取向是不断改变对“全能型政府”的笃信与依赖、逐步实现政府与市场、政府与社会的作用边界的明晰化，提出在市场机制、社会服务和法律制度能起作用的地方采取行政“后置”的建议。本期刊选第二部分。
三重创新：从新四项职责转向新五项职责
2013年７月，习近平同志在武汉考察时第一次提出了６个全面深化改革的重大课题：进一步形成全国统一的市场体系、增强经济发展活力、提高宏观调控水平、增强社会发展活力、实现社会公平正义、提高党的领导水平和执政能力①。深入推进政府职能转变与六个重大课题密切关联，当前加快推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，是全面深化整体性、系统性、协调性改革的关键环节，是有效推进国家治理体系和治理能力现代化的关键领域。三中全会《决定》以改革创新的精神，从理念与思路、目标与任务、体制与机制、内容与方法、措施与途径等方面对加快转变政府职能作出了一系列创新性部署，成为进一步推进行政体制改革、创新政府管理模式的行动指南。
1.新增职责：从“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项职责转向“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”五项职责；首次将“环境保护”作为一项政府职能明确提出，使政府“四项职能”丰富为“五项职能”。
进入21 世纪，尤其是加入WTO 以后，中央明确指出社会主义市场经济条件下政府的四项职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。三中全会《决定》首次提出要加强政府“环境保护”职能，原来“16 字”的四项职能转变为“20字”的五项职能，这意味着政府环境保护的职责上升到政府职能的高度，进一步丰富了政府职能的内涵，表明党和政府对新时期新形势下的政府职能内容有了新认识、新思路和新发展。《决定》将“环境保护”新增为政府职能，是基于我国当前在生态建设和环境保护方面所面临的严峻形势。三十多年来，中国的工业化、城镇化建设步伐不断加快，经济社会事业迅速发展，人民生活水平得到了显著改善。但同时也要看到，相当一部分地区存在着由于无序和过度开发而造成日趋严重的环境问题，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化。“环境保护”新增为一项政府职能，是大力推进生态文明建设，将节约资源和保护环境的基本国策落到实处的内在要求。只有发挥好政府的环境保护职能，才能有效实现社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会与生态文明“五位一体”建设的全面协调可持续发展。为此，党的十八大报告要求，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。必须指出的是，环境保护是一项公共利益，具有非竞争性、非排他性和效益外部性等特点，这决定了政府必然是环境保护的第一责任主体，生态文明建设和环境保护的职能必须由政府来主动承担，生态环保制度体系必须由政府来主导构建，环境公共产品必须由政府来自觉供给，生态环境问题必须由政府来切实解决。因此，将“环境保护”上升为一项政府职能，是大力推进生态文明建设，将节约资源和保护环境的基本国策落到实处的内在要求。只有发挥好政府的环境保护职能，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，彻底转变GDP 政绩发展取向，进一步处理好经济发展与环境保护之间的关系，建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境，才能有力推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，才能有效实现经济、政治、社会、文化和生态文明五位一体的协调全面可持续发展。
2.调整位序：公共服务职责由“四项职责”时的末位调整为“五项职责”的前位（第二位），进一步体现了全面深化改革的方向与建设服务型政府的目标要求。
提供公共服务是政府的重要职责，建设服务型政府是现代公共行政改革的必然趋势。三中全会《决定》在合理划分中央地方政府事权、合理配置中央地方政府职能的基础上，不但再次明确提出“服务型政府”的建设目标，还对政府职能内容的位序也进行了调整，公共服务职能成为地方政府的首要职能，改变了原来关于政府职能“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的排列位序。位序的调整虽然不是政府职能的本质变化，却反映了公共服务在政府职能格局中的重要性上升，也体现了加强地方政府公共服务职能的紧迫性要求，进一步凸显了政府公共服务的本质属性。长期以来，受历史和现实等多方面因素影响，我国大行政系统在具体运作中出现了“全能型政府”、“审批型政府”、“管制型政府”与“发展型政府”等多种政府模式。在特定的时空条件下，上述这些政府模式虽然对于我国的经济建设和社会发展都发挥过有益作用，但是毕竟“时过境迁”，现在都不能与社会主义市场经济发展、和谐社会建设、生态环境保护诸方面新要求相适应。
而建设服务型政府，却是一项适应国际公共行政改革趋势、适应国内经济社会改革发展要求的重要举措，既是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的题中应有之义，也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的必然要求。三中全会所聚焦的改革，在很多方面就是围绕“公共服务”而展开的，如“推进基本公共服务均等化”、“健全城乡发展一体化体制机制”、“构建现代公共文化服务体系”、“推进社会事业改革创新”、“制定养老改革顶层设计方案”与“加快户籍制度改革”，等等。强化政府公共服务职能，建设服务型政府，迫切需要公共行政管理系统进行一系列切实可行的路径探索。一是服务理念的确立，要树立以人为本的新发展观，坚持把以人为本作为公共服务的逻辑起点和归宿；要树立公共服务的成本与效益理念，力求提高公共服务效能；还要树立“公共性”的理念。二是服务主体的扩展，充分发挥政府的主导作用，发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥社会力量在管理社会事务中的作用，转变政府管理模式，由一元化管理转向政府、公民、社会中介组织和市场主体共同治理的多元化治理模式。三是服务体制的创新，这是服务型政府建设与创新的核心内容，具体包括一系列制度、规范和程序的建设，其目的是要形成健全完善的公共服务体制。四是服务模式的设计，完善公共事务信息收集、分析、利用、反馈的机制，建立一种以服务为导向的公共服务网络体系和行为模式。五是服务流程的再造，实施公共服务创新，势必涉及行政业务流程的重新设计和行政机构的重组。要尽量减少办事环节，改革和简化服务流程，对行政事项进行区异归同、合理重组。当前，亟须推进公共服务流程再造中的电子政务建设。六是服务标准的制定，政府要根据各个部门的不同职责、任务与特点，制定各自的服务指南和服务标准，以保证政府能提供规范、质量与数量均达标的公共服务产品，使广大公众的利益切切实实地予以实现。
当前，城市政府在强化公共服务职能作用的进程中， 亟需正确面对和处理三个“两难（dilemma）问题”，一是经济转型升级与劳动力就业之间的“两难”：加快经济转型升级，其核心是产业技术结构的升级，但从发达国家经验来看，产业技术结构升级往往会导致一批劳动技能较低的劳动者失业，在实现经济转型升级的同时给政府带来了就业的压力。对此，政府应在推动经济转型升级的同时，想方设法为低技能劳动者创造新的就业途径。二是降低城市商务成本与劳动力价值补偿之间的“两难”：大城市商务成本居高不下，难以吸引人才。而要降低商务成本，政府往往选择降低环境保护以及劳动力方面的成本，而不愿去触动投资方的利益，这就造成了商务成本的降低以牺牲环境和劳动者收入为代价。对此，政府应综合平衡各方利益，尤其是对处于弱势地位的劳动者的利益给予必要的关注。三是提供安全产品信息与避免干预微观市场活动之间的“两难”：在当前空气污染严重、食品安全形势严峻的情况下，人民群众迫切希望政府能够在此方面提供更多的公共服务，比如公布优质食品以及空气净化设备清单等，然而这又容易引起政府为部分商家代言的质疑。对此，政府可采取公布质量技术标准以及提供劣质产品负面清单的方式，引导消费者理性消费、科学防霾。
3.更新内涵：为适应市场在资源配置中起“基础性作用”转为起“决定性作用”的内在要求，中央政府的“经济调节”职责更新为“宏观调控”职责，而地方政府则负责执行宏观调控部署。
在《决定》关于政府职能的表述中，原来的“经济调节”职能代之以“宏观调控”职能，政府经济职能的内涵发生了新的变化，主要体现在两个方面：一方面，二者的任务要求不同，政府发挥“经济调节”职能，主要是为经济发展提供良好的宏观经济环境，对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构调整和优化，保持经济持续快速协调健康发展。而“宏观调控”则不同，其主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。实际上，自十六大以来，中央政府“已经确定宏观调控的主要目标是促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡，标志着我国宏观调控目标体系的定位，向着与现代市场经济统一目标的规范阶段转变”②。另一方面，宏观调控职能的主体主要侧重于中央政府，宏观调控职能的强化与否与政府层级的高低成正比例关系，中央政府要切实加强宏观调控的职责和能力。
把政府“经济调节”职能更新为“宏观调控”职能，是基于对市场作用和政府市场关系的再认识。《决定》指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场从起“基础性作用”到起“决定性作用”，体现了党和政府对于市场经济和政府职能认识的重大深化。市场起基础性作用，并不意味着政府不可以发挥“决定性作用”。而市场决定性地位的确立，意味着市场“无形之手”与政府“有形之手”要明确边界，要以向市场“放权”为重点推动政府职能转变，把错装在政府身上的手换成市场的手，政府要在“市场之外”发挥保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵等方面的作用。同时，将宏观调控职能强化于中央政府层面，是基于对中央政府作用和中央地方关系的再认识。近年来，我国经济高速发展的过程中也出现了一系列新情况和新问题，实现经济增长、扩大就业、稳定物价、保持国际收支基本平衡等的难度加大，迫切要求中央政府进一步改善和加强宏观管理，加快完善现代市场体系，健全宏观调控体系，改革市场监管体系，创新开放型经济体系，加快转变经济发展方式，推动经济可持续发展。
加强政府宏观调控职能，要在“归位放权”和“协调配合”两个向度上展开。“归位放权”就是政府的归政府、市场的归市场，中央的归中央、地方的归地方，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，坚决做到“三个一律”，即市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放到地方和基层管理；除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外的企业投资项目，一律由企业依法依规自主决策。根据这一要求，在政府作用强势的地方，一定要设置权力清单，政府该放的权要放到位，政府该管的事要管到位，政府该转移的职能要转到位。同时，要深化行政审批制度改革，最大限度地减少行政审批，对保留的审批事项实行规范化、标准化管理，重点要强化对于环境保护和食品安全等方面的监管职责。
“协调配合”就是在明确市场和政府边界领域的基础上，加强二者的优势互补、有机结合和协同发力，发挥好“两只手”既“独立”又“相牵”的作用，凡是市场能发挥作用的，政府要自觉归位，避免行政干预；凡是市场不能有效发挥作用的，政府要主动补位，弥补市场失灵；要学会善于运用负面清单的调控模式，告诉市场主体不能做什么，至于能做什么、该做什么、怎么去做都由市场主体自己判断。中国（上海）自由贸易试验区实行负面清单的管理模式（Negative list management mode），实际上是与国际经贸通行规则接轨，对外商投资试行准入前国民待遇，制订试验区外商投资与国民待遇等不相符的负面清单，改革外商投资管理模式，对于促进行政管理体制改革的深化和服务业的扩大开放，是颇有裨益的③。行政系统可以探索建立另外两个清单：一是建立行政审批事项的清单，从正面角度制定审批权力清单，除了清单规定需要审批的事项外，其他事项一律不审批，进而形成新的管理模式；二是形成政府公共服务清单，更好发挥政府在社会服务方面的职责作用。这两个清单的管理模式与负面清单的管理模式相配套，就可逐步形成行政制度创新方面的新的行为模式。
从大行政系统职能配置的整合上来说，中央政府应更多关注研判经济发展趋势、制订经济发展规划、设计体制机制、统筹全局性公共事务、协调体制改革等方面，增强宏观调控的前瞻性和预见性，提高调控政策的科学性和协同性，强化调控措施的针对性和有效性，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。地方政府主要是执行好中央政府的宏观调控部署，实施上述负面清单和权力清单的管理模式，创新行政运作体制机制，有效发挥地方行政新的职责作用。要切实推进负面清单和权力清单的管理模式，行政审批制度改革是一个难点和关键突破口。30多年来，行政审批制度经过历次改革却始终难以跳出“清理—膨胀—再清理—再膨胀”的怪圈，究其原因主要在于三个方面：一是政府自身的原因，政府自身有着难以自制的扩权冲动，习惯性地通过行政审批扩张自己的权力边界；二是市场的原因，我国社会主义市场经济尚不完善，某些方面的市场监管还存在空白点，容易为行政权力作用制造空间；三是社会的原因，全社会还存在习惯性的思维定式，遇到问题往往不从法治角度寻求解决方案，而是承认政府的“人治”权威，人民群众的法治思维和法治行为模式还相当欠缺，习惯于“等、靠、要”政府的行政审批。
概括而言之，当前的行政体制改革创新，要完成好六项主要任务：努力实现“一个目标”，即按十八大的要求，建立中国特色社会主义行政体制；建立“二廉政府”，即一个廉洁与“廉价”（行政成本低）的政府；维护“三个安全”，即国家安全、市场安全和社会安全；推进“四政并举”，即行政建设应着力于税政、财政、民政、市（乡）政等四方面的基础建设；明确“五项职责”，即宏观调控（地方政府执行宏观调控部署）、公共服务、市场监管、社会管理和环境保护，切实实现政府职能转变；实现“六大转向”，即政府管理方式应从“干预”本位转向“治理”本位，从“权力”本位转向“权利”本位，从“全能”本位转向“有限”本位，从“规定”本位转向“规则”本位，从“指令”本位转向“指导”本位，从“审批”本位转向“监管”本位。唯有切实有效地完成好上述任务，才能真正保证市场的决定性作用发挥于资源配置上，政府的决定性作用发挥于公共服务上。
（作者为中国行政管理学会副会长、教授）
参考文献：
①习近平：《在湖北武汉主持召开部分省市负责人座谈会上的讲话》，中央政府门户网站www.gov.cn，2013 年7 月24 日。
②韩学广、高亮：《宏观调控管理思路嬗变：从目标管理到区间管理》，《中国行政管理》，2013年第11 期，第36 页。
③详见《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》，中央政府门户网站www.gov.cn，2013 年9 月27 日。