樊东星
【内容提要】行政审批制度作为计划经济的产物，如何在市场经济条件下更好地改革行政审批制度是一个迫切的现实问题。本文从市县镇三级行政审批实践中提出了自己的思考。
正确认识市场经济条件下的行政审批
行政审批是计划经济时代的产物。1992年党的十四大报告提出，经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制，让市场在资源配置中发挥基础性作用。然而改革并非一帆风顺，行政审批在市场经济条件下继续以宏观调控的名义存在。随着社会主义市场经济体制日益完善，行政审批带来的问题和矛盾越来越多，审批制度改革进入深水区。
1.市场经济的前提是市场主体有权自主决定。
从十四大报告到十八大报告，对市场作用的定位一直是“基础性”；十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第一次提出使市场在资源配置中发挥“决定性”作用。在此前后，国务院连续五批取消和下放行政审批事项1088项，保留的1235项在2014年3月以汇总清单的形式在中国机构编制网全部公开，这一切都源于我们充分认识到，市场是配置资源的最有效形式。
计划经济曾颇受欢迎，被视为社会主义的标志。邓小平1992年指出“市场经济不等于资本主义、社会主义也有市场、计划和市场都是经济手段”，市场兴起的同时，计划以加强宏观调控之名呈增多之势、政府这只“看得见的手”被戏称为“闲不住的手”。2014年3月马云吐槽：打败你的不是技术，可能只是一份文件。要让市场主体来自主决定自己要干什么和不干什么，市场需要的是政府不做什么而非做什么。
2.市场经济的障碍是行政审批束缚民间投资。
由政府主导的投资拉动型经济模式，使得政府冲在经济建设最前线，例如某市政府实施数百亿的投资工程，没钱怎么办？银行贷款。政府信用和财政收入作担保，银行放心大胆地往外贷；直到地方政府债务沉重，多到银行惜贷。借不来钱，怎么办？开动印钞机。中央银行增发海量人民币，代价是通货膨胀、物价猛涨、百姓实际财富缩水。
李克强总理上任后，采取保持定力不“放水”的负责任态度，因为中国再不能印钱了。转变发展方式就是改变现行模式，可没人愿当默默无闻的裁判员，都想充当铁定跑赢、名利双收的运动员，既博得“勤政”之名、又获得“财政”之利；实质是与民争利，后果是扭曲市场机制。改革就是让政府退出运动场、甘当裁判员，不要让证件阻止老百姓进入运动场，不要自己发个红头文件、自行增加审批事项，不要在运动场上争跑第一名、专心当个公正裁判员即可。市场和企业的分内事，何必政府操心？
3.市场经济的天堂是担当“守夜人”的法治政府。
要双管齐下，继续舞动政绩考核“指挥棒”，同时尊重公民自治和行业自律、建设担当“守夜人”的法治政府。以转变政府职能为核心、以提高行政效能为抓手、以推行权力清单为方向、以厘清权力边界为金钥匙，落实十八届四中全会精神，建设干净的法治化营商环境，要让民间投资和民众消费成为经济社会发展的主引擎。
终极目标则是做到政府公权力“法无授权不可为”。政府行政权力来源于公民权利让渡即法律授权，若没有法律授权，行政权力就没有法律效力、就不能动用，这样的政府就是法律治理之下的政府、权力关在法律笼子里的政府、市场热盼的政府。行政审批制度改革顺应了“计划审批经济”向“市场法治经济”转变的历史潮流，从政府公诚勇毅的“自我革命”中造就投资洼地和发展高地，释放永续发展的内生动力和内在活力。
积极做好市场经济条件下的基层行政审批制度改革
1.市级改革考虑“三步走”。
第一步明晰概念及其界线，随着《行政许可法》颁布实施，行政审批划分为行政许可、非行政许可审批两大类。行政许可指符合行政许可法、有法律依据的审批，非行政许可审批指不符合行政许可法、没法律依据的“土政策”。行政许可法规定四类法律依据：全国人大及其常委会通过的宪法法律、国务院行政法规、省人大及其常委会通过的地方性法规、省政府规章，国务院部门规章排除在外。第二步摸清底数和公布现有行政审批事项，汉中市2014年8月在《汉中日报》上，全文公布保留的322项市级部门现有行政审批事项（行政许可250项、非行政许可72项），已形成“审批权力清单”，相比2005年7月明确市级保留的行政审批事项520项，减少198项、精简率38%，提前完成上级要求的“本届政府任期内行政审批事项减少1/3以上”的任务。第三步凡未列入汇总目录的市级行政审批事项一律不得实施，保留下来的行政审批事项要逐项制定审批流程图，公开收费依据和标准、办理程序和时限、材料清单，让群众感到办事便利、创业便捷。
2.县镇基层着重清理“土政策”。
要把县镇基层大量存在的非行政许可审批（土政策）作为清理重中之重，让百姓感受到政府改革的决心和诚意、惠民改革的信心和成效。例如，有的镇计生办竟强收计生押金，有的镇政府跟干部收取迟到罚款等。这种名不正言不顺、说不清道不明的“土政策”在现实中被执行，属行政审批制度改革“最后一公里”问题；如果忽视这一点，无论我们工作如何辛苦也难以获得百姓认可。改革就要一竿子插到底，不能对县镇基层各类侵犯公民权利甚至是冲击文明底线的“土政策”视而不见。县镇无权自设审批事项，不能以中央和省里出台的非规范性文件和市县镇印发的规范性文件作为法律依据。当然，我们在清理“土政策”时也不能矫枉过正，要把握好合法性与合理性，分四种情况处理。一是合法又合理的审批事项坚决保留，二是合法不合理的审批事项可以考虑取消，三是合理不合法的审批事项暂予保留，四是不合法也不合理的审批事项应立即取消。
3.改革攻坚要靠决心和智慧。
行政审批制度改革是触及深层次矛盾和重大现实利益的体制性改革，不是简单地一取了之、更不能搞一刀切。要以壮士断腕的勇气、舍利取义的胸怀推进市县镇三级行政审批制度改革，建议五个指头握成拳头合力攻坚。一是作为群众路线教育实践活动整改落实内容和政策措施落实情况跟踪审计范围，要长期坚持下去。二是把行政审批制度改革纳入年度考核，分值设定应当给政府各部门造成不改不行、非改不可的足够压力。三是保留的审批事项全部公开，开通市民举报热线，曝光违规审批案例，公开改革全过程、自觉接受社会监督。四是市县监察局立案查办被举报的违规收费项目，导致行政复议和行政诉讼的要严查重处。五是建立网上行政审批平台和推广并联审批、电子监察，促使行政审批行为公开化、信息化、程序化、法治化。
（作者单位：陕西省汉中市机构编制委员会办公室）