李琪
【内容提要】作者围绕十八届三中全会决定中关于“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重要论述，认真分析了政府职能转变的五个“定位阶段”的历史脉络和政府职责定位的“三重创新”，指出了转型期行政改革创新的基本取向是不断改变对“全能型政府”的笃信与依赖、逐步实现政府与市场、政府与社会的作用边界的明晰化，提出在市场机制、社会服务和法律制度能起作用的地方采取行政“后置”的建议。本期刊选第三部分。
行政“后置”：在市场机制、社会服务和法律制度能起作用的地方
综合上述五个“定位阶段”的历史脉络和政府职责的“三重创新”来看，转型期行政改革创新的基本取向是不断改变对“全能型政府”的笃信与依赖、逐步实现政府与市场、政府与社会的作用边界的明晰化。十一届三中全会以来，特别是2000年以来，经济体制与社会的加速转型发展形成了要求行政体制转轨的强烈的内在驱动。政府职能的转变、行政机构的精简、行政制度的变革和行政行为方式的更新——亦即行政系统从内涵到外延、从软件（职能关系）到硬件（组织机构）的全部要素的改革均已势在必行。当前，经济社会的创新转型发展和政府管理运作的背景和环境都已发生深刻变化，要求中国行政系统进一步强化公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的职能作用，创新行政理念，增强服务意识，提升履责的能力、水准和质量。但不容否认的是，带有长期计划经济体制“烙印”的行政文化传统及其所产生的负面影响依然存在，以至于“大政府”、“强势政府”、“事事由政府包办”和“政府主管，一切包办，政府不管，一切不办”的观念仍然成为相当一部分人的思维定势。为此，中国行政系统被要求推出一种全新的、同以往行政作用范式根本不同的作用范式——政府与市场、社会之间作用关系的新界定，市场的决定性作用发挥于资源配置上，政府的决定性作用发挥于社会公共服务上。具体地说，即为了适应社会转型期经济文化嬗变的需求，政府将从一切“先办”和“包办”的格局中退出，不再扮演全能主义的角色，按照“有所为、有所不为”的改革思路与原则，在“有所不为”的领域或方面“后置”，以后置的方式来保证非行政体制的其它实体、机构或力量产生效用。由于社会转型过程中过渡因素较多和非模式化程度较高，公共行政的新型职能关系和政府权力边界的定位均尚未明晰，加之政府在转型时期又担当着扮演带有“悖论”特点的双重角色的任务，即一方面是促进新型经济体制发展和市场成熟、制订新的市场规则和维护运作秩序的主动者角色，另一方面又是必须根据社会转型要求对自身的体制、职能关系等方面进行切实转轨的被动者角色。这种矛盾意味浓郁的复合型角色身份往往使不少行政机关及其行政工作人员在作出职权行为时不知所措，亦往往会按习惯型运作方式作出不少越俎代庖或越界操作的举措。比较妥宜的办法是，在已经基本明确的“有所不为”的领域或事项上，政府行政部门和人员采用“后置型”的行政职能作用方式，并通过制度设计来规范这种“后置”行为。
在市场机制能起作用的地方，行政管理活动应“后置”。 全面深化改革语境下的经济创新转型发展，关键在于切实发挥市场对资源配置的决定性作用。市场取代政府部门成为资源配置的主体，这就要求原先作为计划经济体制主体与载体、以行政管理手段包揽全部生产要素的行政机构从市场机制可以起作用的地方真正退出，将市场可以自行解决的事务从政府职能范围中真正分离出去。政府不能置身于市场之内，而是置身于市场之外，集中精力搞好宏观调控，搞好市场体系的培育、市场秩序的维护和市场规则、规范的制定与实施。当然，市场作用也不是“万能”的。市场配置和市场运作经常会出现“失灵”的状况，这是转型发展社会的市场经济走向成熟期过程中尤为多见的问题。当这种情况出现时，政府方可启动行政介入手段，以补救市场之不逮，帮助解决市场失效的问题。除了经济活动中必须尊重经济规律的作用、发挥市场效能之外，政府在实行办公物品采购制度和一部分公共服务进入市场化运作的时候，也应该“后置”，不搞自我包办或自我服务，而是充分利用市场竞争和市场调节的优势，通过招标竞标等市场化选择的手段公正、公平、公开地进行活动，从而达到既降低行政成本、又提高服务质量的目的。
在社会服务能起作用的地方，行政干预方式应“后置”。随着改革的进一步深化和社会主义市场经济体制的健全完善，单一的行政指令式管理体制正在被由一大批社会服务性组织（如中介服务机构、行业协会、社会团体等）所构成的社会服务体制所取代。与社会转型相同步，社会经济构成复杂化、社会利益多元化和社会功能多样化发展趋势正日益显见，社会服务的需求量亦日趋增长。以层级节制方式运作和科层组织体系架构起来的政府系统在应对如此纷繁复杂和多样化的社会格局方面，显然是力不从心的。因此，被行政学界称之为“完全行政干预的方式”在这些领域里的“后置”是一种理性、明智的抉择。当前，亟需进一步改革由政府行政部门包揽全社会各方面事务的传统管理模式，使原先在行政权力刚性抑制下不得不萎缩的社会自主自律的功能得以复苏和发挥。与此同步的是，注意有效发挥行政权力对于社会建设领域的调节器的功用，对社会的发展进行指导、协调和优化管理。应健全社会服务体系，规范律师、公证、会计、资产评估、职业介绍、网络服务、婚姻介绍、咨询和仲裁等社会中介服务机构的活动与行为，真正做到客观、真实、公正、公平。同时，还应整顿和规范各类行业协会，加强行业自律，实现相对优化的行业自我管理、自我协调和自我服务。在上述社会服务领域的基础建构工作完成之后，大量的社会服务类工作即可由社会服务体制承荷，藉此形成社会主义市场经济的又一个支持体系和保障体系，履行和承担起市场经济发展所必需而又不适合政府系统直接承担的社会职能，诸如监督管理、行业调节、资质评估、公证鉴定、沟通信息、维护公平等方面的职责与功能。可以预见的是，未来的社会服务机构和团体将日益成为政府系统的良好合作伙伴，共同为社会转型和社会主义现代化建设事业作出积极贡献。
在法律制度能起作用的地方，行政指令手段应“后置”。30多年来，我国社会主义政治文明建设的一个重要标志，是依法治国和依法行政的切实推行。但是，由于受长期的“人治”传统影响，不少地方的行政领导者仍然习惯于运用行政指令手段来推行各项活动。从行政运作的现实情况来看，一部分行政机关和国家公务人员存在着动辄以“人治”代替“法治”的行为与现象。而相对于“人治”，“法治”的后发性特点显而易见。在我国历史上，“人治”曾经盛行了数千年之久，而我国真正意义上的法治的实现尚有待时日。有基于此，为了保证正在推行的法制建设和依法行政取得实效，应明确规定在法律制度能起作用、能产生效力的领域或方面，行政指令手段必须后置，从而为法律法规的切实实施创设前提条件。正如习近平同志所指出：“作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。”①加强法制建设，维护法律的尊严与权威，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是中国特色社会主义现代化建设伟大事业的必然要求。从世界现代发展史的广域范围来考察，社会转型过程中充满了动态多变的各种因素之间的碰撞冲突，为减少或尽可能避免社会转折性震荡，努力实现平稳有序的转型过渡，强调法治和发挥好法律制度的作用无疑是解决上述问题的最有价值的方式。事实上，我国一些法治化程度较高的区域已经娴熟地运用法律手段来处理和解决社会经济文化事务中的各种问题，取得了显著的实际效果。这些地方通常还在“法治”先行的前提下辅之以依法行政、依法办事的政府行为，使相对后置的行政指令手段为法律法规的真正实施起到襄助和补充的作用，以奏相辅相成、相得益彰之效。著名学者斯蒂格列茨在谈及政府对市场的作用，特别是对金融市场提供管理服务时列举了四个方面：“维持安全与稳定，促进竞争，保护消费者和保证那些未得到周到服务的群体有机会得到资金。”①这位世界银行前首席经济学家客观地描述了市场条件下政府职能的作用对象问题。正是由于作用对象的需要，许多国家的公共行政系统正在“重塑”或改革自身的运作体制与方式，以适应市场和社会发展需要。当前，处于全面深化改革新时期的中国公共行政系统正在经历着一场更为深刻的变革。传统的“包办型”行政机构和职能体系、过度的行政自由裁量权、某些行政机构中存在的形式主义和官僚主义的行为与现象、纵向单一运行的缺乏灵敏反应度的指令干预机制以及刚性的微观经济管理控制型模式正在被取代或淘汰。为适应转型期社会政治、经济、文化及管理活动各方面发展的需求，政府系统业已根据精简、统一、效能的原则开始进行建国以来最具力度、广度和深度的行政改革。一个办事高效、运转协调、行为规范的公共行政管理系统正在逐步建立起来。相对于“后置”行政而言，政府在组织与促进社会文明进步、保障公共秩序等方面则必须先行一步。政府系统已开始把越来越多的行政资源和注意力投放在保证市场在资源配置中起决定性作用、维护市场运行秩序、实行宏观调控、制定发展规划、搞好公共管理和保障社会稳定等本职任务的完成上。
（作者为中国行政管理学会副会长、教授）
参考文献：
①习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行３０周年大会上的讲话》，人民日报，2012年12月4日。
①斯蒂洛列茨：《后华盛顿共识》，载于《现代外国哲学社会科学文献》，1999年第1期。