从盘活体制机制入手实施经济发达镇行政管理体制改革
——山东省大王镇改革实录分析
张金亮〔内容提要〕经济发达镇行政管理体制改革试点工作是创新基层管理体制， 优化一线管理资源， 推动新型城镇化建设快速优质发展的重要举措。自2010年以来， 山东省东营市大王镇作为国家级试点镇， 改革工作已开展近5年， 改革成效究竟如何， 在哪些方面实现了创新和突破，面对经济发展新常态还有哪些需要加强和改进的地方， 有必要进行深入研究探索。
研究目的及方式
本文采用定性与定量相结合的方式， 重点就大王镇2010年以来的部分经济社会指标进行对比分析， 同时， 对改革试点以来大王镇在公共服务、社会管理、吸纳外来人口等方面取得的成效进行深入了解， 力图全面客观地呈现改革对大王镇经济社会发展的促进推动作用。在研究方式上， 我们成立了专题课题组， 通过电话访谈、调查问卷等方式围绕上述内容涉及的相关要素， 进行了详细的数据和信息收集， 并在综合分析的基础上， 形成了如下文本。
数据对比与分析
改革试点以来， 东营市以体制机制创新为支点， 突出示范性、带动性， 通过资金支持、用地支持、产业支持和智力支持等综合施策， 弥补发展短板、强化区域特色， 促使大王镇形成了较为完整的产业体系和较为规范的公共服务供给体系， 大王镇综合发展的能力显著提高。
（一） 从纵向维度看， 试点前后大王镇变化显著。
1.经济发展方面。改革试点前， 大王镇的生产总值、地方财政收入和农村居民人均纯收入分别为114.6亿元、2.6亿元和8672元， 2014年大王镇以上数据分别为230.8亿元、10.1亿元和17278元， 同比增长101.4%、288.5%和99.2%。由此可见， 试点改革在促进大王镇经济社会发展方面取得了实实在在的效果（具体数据详见下表）。
2.公共服务方面。试点以来， 根据改革要求，大王镇建成并启用了镇便民服务中心以及刘集、吕庄等7个农村社区服务中心， 切实提高了公共服务、经营性服务和互助性服务水平。在全镇97个村建设了文化大院， 建立村级农家书屋47处、民间艺术队伍72支、庄户剧团9个。建设了大王镇少年宫、实验中学教学楼、西区幼儿园综合楼等， 义务教育巩固率达到了99.9%， 初中升高中段比例达到了92%。全面推开城乡社会养老保险， 积极落实新农合财政补助政策， 逐步扩大工伤、失业等社会保险覆盖面， 农村五保集中供养率达到了97%， 新型农村社会养老保险、新农合参保率达到了100%。加大基础设施投入， 全镇自来水通水率、通电率、公路村村通通车率均达到了100%。以上数据表明， 将公共服务作为改革试点的重要内容， 使大王镇为完成目标要求， 在提高全镇公共服务水平方面采取了有力措施， 并较之改革前实现了一定突破。
3.吸纳外来人口方面。改革试点以来， 大王镇大力推动城镇化建设， 相继实施了“两纵一横” 道路硬化、开发02号路东延、北环路西延、开发区绿化亮化工程等项目， 完成了吕村路、恒丰路等7条城乡道路建设工程， 景观优美、错落有致、特色鲜明的生态宜居城镇初步形成。随着城镇化水平的不断提高和户籍制度改革的深入推进， 大王镇对外来人口的吸引力大大增强， 据统计， 2010—2013年间， 大王镇共吸纳外来人口3.5万人， 年均增长25%以上。外来人口的增加， 提高了劳动力的整体质量和水平， 进而为镇域内企业提供了充足的生产和创新基础， 大王镇生产力水平与改革试点前相比有了明显提高。
（二） 从横向维度看， 改革后大王镇管理体制优势明显。
为提高对比的科学性， 我们选取了一个生产总值与大王镇相近的市辖区（河口区） 与其进行横向比较。在对比领域的选择上， 我们主要考虑了以下几个因素： 一是对比领域应直接面向群众和社会提供服务； 二是对比领域提供的服务， 在办理流程上大王镇和河口区区直均应相对完整， 在办理项目上应相似或基本一致； 三是对比领域提供的服务， 大王镇和河口区区直均应能自我供给。基于以上考虑， 我们选取了城市管理和劳动保障两个领域， 并就相关人员编制情况进行了对比（具体数据详见下表）。
通过以上数据分析可以看出， 一是大王镇在行政管理和公共服务提供方面更有效率， 优势明显。通过改革试点， 大王镇一方面采取派驻人员与乡镇联合办公的方式， 节省了行政成本， 提高了服务效率。另一方面以便民服务中心为依托， 采取集中审批、并联审批等方式， 节约了群众办事时间， 提高了服务质量。二是大王镇在购买服务方面更有动力， 在人员编制紧缺与优质高效服务需求日益旺盛的矛盾张力下， 大王镇在创新用人方式， 推动购买服务方面进行了有益探索， 并取得了不错效果。
主要经验和做法
（一） 突出一个“实” 字， 提高改革试点的科学性和规范化水平。改革试点的关键是要取得实效， 进而形成可推广、能复制的经验和做法。然而，要确保各项改革政策落到实处， 就离不开科学规范的组织领导和安排部署。一是大王镇试点方案经省编委批复后， 市编办及时向市政府常务会、市委常委会作了汇报， 市编委和市经济发达镇改革试点工作领导小组多次召开会议进行专题研究， 对相关工作进行了部署安排。二是根据国家、省关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的相关要求，制定印发了《东营市经济发达镇改革试点工作指导意见》（东办字〔2010〕49号）。试点方案获批后，又及时制定了《关于广饶县大王镇行政管理体制改革试点实施工作有关问题的通知》（东编发〔2012〕16号）， 对改革重点、相关部门（单位） 职责分工以及针对改革试点的扶持政策进行了明确， 切实为大王镇改革试点工作提供了重要遵循和体制机制保障。
（二） 抓好一个“活” 字， 扎实做好管理权限下放工作。下放管理权限的目的就是要调动基层管理服务的积极性， 充分激发一线资源的生机与活力。一是深入调研分析。市县编办直接与大王镇主要领导和相关部门进行沟通， 摸准查实基层发展亟需的审批权限和服务项目， 并以此为基础指导广饶县做好放权目录的编制工作。二是规范有序下放。按照依法合规的原则， 对下放管理权限及时征求法制、发展改革等相关职能部门意见， 提高了权限下放工作的协调性和规范性。截止目前， 东营市共为大王镇下放县级管理权限101项。这些权限放到基层， 增强了大王镇在产业发展、城建城管、项目、环境保护、社会管理、民生服务等领域的管理能力， 有效解决了基层政府“权小”、“责大”、“力微” 等问题。三是做好督导检查。东营市编办会同市委农工办、市发展改革委等部门， 通过谈话、问卷、实地考察等形式， 对大王镇改革试点工作进行了全面考核，并形成了《关于广饶县大王镇行政管理体制改革试点考核工作的报告》（东编办字〔2013〕3号）。四是动态调整下放权限。本着“能放能收、动态管理” 的原则， 指导广饶县对已下放权限中使用率较低或实践证明不适合在镇级层面行使的权限适时进行调整， 切实提高了下放权限的使用效率。例如， 2014年4月广饶县调整收回了企业排污费征收等7项管理权限。
（三） 把握一个“新” 字， 不断完善基层管理服务功能。虽然， 近年来基层政府经历了多次改革， 但大都没有突破以农业为基础构建的乡镇行政体制。随着新型城镇化建设的不断深入， 如何使基层管理体制机制适应经济社会发展和满足日益增长的民生需求， 要靠体制机制创新。一是创新管理体制。对大王镇和大王经济开发区进行综合设置， 实行“镇区一体” 模式， 整合管理资源， 实现优势互补。二是创新机构设置。在大王镇党政办公室加挂人大办公室牌子， 健全完善基层管理体制； 将便民服务中心、市政环卫绿化中心、投资服务中心规格调整为副科级， 并将环保服务中心更名为环保安全生产服务中心， 进一步提高了大王镇的建设管理能力。三是创新服务方式。投资350万元建成了大王镇便民服务中心， 将涉及经济发展、规划建设、城镇管理、民生保障、计划生育、财政惠民等32个领域的100多项行政审批服务事项全部纳入便民服务中心集中办理， 实行“一站式服务”； 通过服务前移、委托代办等方式， 鼓励党员干部为群众代办、代跑业务， 切实提高了为民服务的效率和水平。四是创新执法方式。结合新一轮政府机构改革， 鼓励大王镇先行试点综合执法， 指导广饶县制定了《关于开展镇街综合行政执法试点的实施意见》， 设立了综合行政执法中心， 并进行执法实践； 在县域范围内按区域派驻环保监管执法机构， 设立了县环保监察大队二中队， 专门负责大王镇辖区的环保执法工作。
（四） 做好一个“沉” 字， 着力增强改革试点发展后劲。推动管理、资金、执法等资源下沉， 是解决基层权责不一致的重要手段。一是继续推动审批权限下沉， 结合政府职能转变和行政审批制度改革， 进一步明确凡下放给基层政府行使更为方便有效的审批权限， 一律依法予以下放。同时， 在法律法规允许范围内， 探索向镇（街道） 下放行政审批事项。二是推动资金下沉。按照财力与事权相匹配的原则， 建立财政主体税收超收激励机制， 扩大大王镇理财自主权。比如， 规定从2011年起， 以2010年大王镇财政上缴额度为基础， 在大王镇境内实现的县及县以下税收超收部分由大王镇财政全额留成， 基数一定五年不变； 在大王镇辖区内收取的土地出让金净收益、城市基础设置配套费现属县及县以下部分全额返还镇级财政。2010年以来， 省、市、县三级财政已分批拨付大王镇7250万元扶持或配套资金。三是推动管理资源下沉。为大王镇和大王经济开发区综合设置了6个党政工作机构和7个事业单位， 核定行政编制60名、事业编制60名、领导职数9名。目前， 大王镇党委书记（开发区党工委书记）、镇长（管委会主任） 已按副县级配备到位。四是推动执法力量下沉。为大王镇增设了县公安局大王分局、县环境保护局大王分局、县安全生产监督管理局大王分局和县城市管理局大王分局， 充分加强了大王镇相关领域执法力量。
（作者单位： 山东省东营市机构编制委员会办公室）
