唐王荣
〔内容提要〕加快打造综合执法“升级版”，是深化行政执法体制改革、推进国家治理体系现代化和治理能力现代化的重要内容，是激发市场内生动力、释放改革红利的迫切要求。全面贯彻落实十八届四中全会关于推进综合执法的重要论述，一要进一步完善综合执法顶层设计，二要继续推进大部制综合执法，三要强化部门间执法协作联动机制，四要加强综合执法队伍能力建设，五要健全综合执法监督体系。
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”，“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。加快打造综合执法“升级版”，是深化行政执法体制改革、推进国家治理体系现代化和治理能力现代化的重要内容，是激发市场内生动力、释放改革红利的必然要求。本文对涉及综合执法的法律政策规定进行了梳理，就各地综合执法实践以及问题进行了分析，并提出深化改革的建议。
综合执法有关规定概述
为推进政府职能转变和机构改革，构建适应市场经济发展要求的行政执法体制，自上世纪90年代以来，国家就开始探索推行综合执法，并陆续出台了一系列法律法规规章和政策规定，各地相继制定实施了有关综合执法细则。
（一）法律法规规章规定。
1996年施行的行政处罚法第十六条确立了相对集中行政处罚权制度，开启了推行综合执法的先河，成为推进城市管理等领域行政执法体制改革的重要依据。2004年施行的行政许可法第二十五条确立了相对集中行政许可权制度，各地据此加强了行政服务（审批）中心建设。2007年施行的物权法第十条第2款确立了不动产统一登记制度，《不动产登记暂行条例》已经公布，将自2015年3月1日起施行。2012年施行的行政强制法第十七条第2款确立了相对集中行政强制措施制度，明确赋予了城市管理综合行政执法机关行政强制措施权。在综合性行政程序法规定基础上，有些单行法律也对实行综合执法作了明确规定，如《农业法》第八十七条规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法。”涉及综合执法规定的法规规章较多，如国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十条规定了相对集中承担行政职责；文化部以规章形式公布了《文化市场综合行政执法管理办法》。
（二）政策规定。
行政处罚法出台后，国务院多次专门发文部署推进综合执法试点工作。1997年，原国务院法制局出台《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》,城市管理综合执法试点工作正式开展。2002年，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，明确主要在城市管理领域实行相对集中行政处罚权。同年，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》，进一步明确综合执法的领域和机构设置，提出“重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合行政执法的领域，合并组建综合行政执法机构”，综合执法体制改革迈出更大步伐。2013年，十八届三中全会要求“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”同年，中央编办印发《关于整合不动产登记职责的通知》,确立了各类不动产登记职责全部整合到国土资源部的方案。由此，综合执法从行政处罚权向行政确认权拓展，并且与职能转变、机构改革紧密结合，标志着行政执法体制改革全面统筹推进。近年来，各地加强了综合执法创新，如江苏省编办、省法制办联合印发《关于规范行政管理体制改革试点镇综合执法工作的意见》，提出“对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由基层实施”，要求试点镇优化配置综合执法职能、加强综合执法队伍建设。
综合执法试点取得的成效
自1997年以来，综合执法率先以相对集中行政处罚权形式由北京市原宣武区扩大到全国，并逐步由城市管理领域延伸到文化、农业等领域。行政权力种类也由行政处罚权扩大到行政许可权、行政确认权（不动产登记）等多个权力类别，综合执法试点工作取得了显著成效。
（一）新型体制初步构建。
各地通过相对集中行政处罚权试点，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、环保等部门的全部或部分执法权，过去在城市管理领域存在的多支执法队伍得到最大限度的整合，重复处罚、推诿扯皮、执法扰民现象明显减少。继城市管理领域之后，文化等领域也开展了综合执法试点，如江苏省常州市早在2008年2月即组建文化行政综合执法支队，统一查处有关文化、广播电视、新闻出版等方面违法行为。目前，完全契合法律规定的相对集中行政许可权试点地区还比较少，影响较大的是天津市滨海新区。2014年5月该区成立了行政审批局，18个部门的216项审批职责划转到行政审批局，一枚公章取代过去109枚公章，切实解决了行政许可“公章四面围城、公函长途旅行”问题，为充分激发市场主体活力创造了良好体制条件。
（二）执法质效明显提高。
在开展试点工作前，尽管行政执法人员总数不少，但分散到各支队伍后，力量普遍不足。实施综合执法后，执法机构大幅精简，执法力度大大增强，以往长期困扰政府的私搭乱建、占道经营等问题，基本得到解决。近年来，各地综合执法机构相继完善了数字化、网格化等先进执法监管手段，注重巡查监控，进行源头防范，并创新了全程说理式执法等柔性执法方式，使行政违法行为显著减少，行政执法成本明显降低，行政执法工作逐步赢得了群众的理解和支持。在相对集中行政许可权力方面，天津滨海新区组建行政审批局后，审批服务效率大幅提升，如对企业设立实行“一口式”审批，从正式受理企业申请开始，可在1个工作日内完成工商营业执照、组织机构代码证、国税部门税务证、地税部门税务证和企业公章（即“四证一章”），其办理速度为全国最快。
（三）队伍建设逐步规范。
过去，由于执法队伍数量较多，执法人员水平参差不齐，社会公众意见较大。实行综合执法试点工作后，各地把建设一支作风正、业务精、纪律严的综合执法队伍作为搞好相对集中行政处罚权的关键来抓。狠抓岗位培训，综合执法机构普遍对执法队员进行了严格的岗前培训，考试合格后才允许上岗执法。上岗后每年又进行定期培训和重点培训，使执法队员的法律知识、业务知识和政治理论知识得到不断更新和充实。加强作风建设，强化了规范化管理。各地综合执法机构通过健全内部管理制度，细化行政执法程序，完善行政执法责任制度等多种途径，改进了工作作风，规范了执法行为。
综合执法试点存在的困境
随着试点工作的不断推进，综合执法在取得成效的同时，也暴露出一些深层次矛盾和问题，与经济社会发展的需要和社会公众的期待之间存在一定距离。
（一）法律法规不健全。
一方面，我国行政组织法对行政权的规定非常原则。目前，各级政府层级之间管辖权限如何划分，政府部门横向之间行政权力如何分工，以及行政权力如何设定、取消、划转，现有法律规定很不健全，有的领域甚至处于无法可依的状态。一定意义上，这是出现多层执法、多头执法、重复执法的根源，也是导致行政审批权相对集中难以推进的重要原因。另一方面，现有法律对综合执法只是个别、分散地规定，缺乏完整性和可操作性，导致有些领域经常发生执法矛盾，而专门规范综合执法的法律至今没有出台，很多学者因此认为综合执法属于“借法执法”，有人甚至提出综合执法主体资格不明确，要求取消综合执法，回归传统的职能部门执法。
（二）划转委托欠规范。
由于行政组织法缺少配套法规，各地综合执法机关权力配置大多属于自由裁量，职能划转主要表现为直接交办或委托执法。从实践操作看，交办或委托不够规范，如有些地方要求职能部门将权力划转给综合执法机关，并未经过严格论证，随意性较大，有的部门将那些棘手的管理事项，当作包袱甩给综合执法机关。职责边界不够清晰，执法权力委托后，有的部门有意无意混同管理职能与执法职能，将管理职能卸载转移到执法层，做“甩手掌柜”，让综合执法机关替代其行使日常管理和服务指导职能，造成本部门监管职能弱化。
（三）协作机制不完善。
开展综合执法，必然要求对有关部门的行政权力进行重新配置，而有的部门对划转本部门的职权以种种理由表示反对。由于综合执法机关行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，在政策和业务方面，职能部门显然要比综合执法机关更加熟悉和精通，但由于部门间缺少协作配合的长效机制，职能部门掌握的有关行政管理信息共享不到位、具体执法中支持配合不到位，给综合执法机关的执法活动造成不必要的困难，影响了执法的整体效能。
（四）执法机构仍偏多。
由于综合执法涉及条块、条条之间权力重组，涉及部门机构编制的精简，解决权力利益冲突始终是个难题。实践中综合执法范围仍然偏窄，主要集中在城市管理和文化管理等领域，而且相关部门的执法职能和执法队伍仍然存在，仍在从事某些执法工作，形成新的多头执法。有些部门早已经实行了大部制，但部门内部仍然“依法”保留了多个执法机构。
继续推进综合执法的对策建议
当前，与其他改革一样，行政执法体制改革也已经步入深水区。按照十八大和十八届三中、四中全会的决策部署，我们必须冲破一切利益的藩篱，自觉服从发展大局，全面推进综合执法。笔者认为，破解综合执法困局，迫切需要完善顶层设计，创新相关立法及配套制度；迫切需要加强系统思维，与大部制等相关改革协同推进；迫切需要提升执法水平，规范自由裁量权；迫切需要健全协作机制，形成监管体系。
（一）完善综合执法顶层设计。
在国家层面上进一步加强有关综合执法的法律法规和制度建设，提升综合执法工作的法治化水平。建议抓紧修订地方各级人民政府组织法，完善各级政府的权限及所属综合执法机关机构设置的有关规定，明确政府职能部门与综合执法机关之间的权力分工和职责关系、以及规范行政权力的设定、取消、划转等。制定出台全国性的综合执法条例，明确行政执法队伍整合的原则，消除多层、多头执法；界定综合执法的实施范围和行为规则，加强行政执法案件信息公开工作；细化综合执法程序规定，规范自由裁量权以及违反这些程序规则要承担的法律责任和责任追究方式等。
（二）扎实推进大部门制综合执法。
综合执法试点与机构改革的目的本质上是一致的，都是为了建立健全适应市场经济的行政管理体制。将综合执法试点与正在进行的地方政府机构改革结合起来，可以大大减少推进行政执法体制改革的阻力，为推进跨部门、跨行业综合执法夯实基础。一方面，推进综合执法要体现机构改革的精神，真正精简机构和人员；另一方面，机构改革可以按照实施综合执法的原则和要求，实现政府部门职能配置的科学高效。目前，农业、交通、市场监管（原工商、质监、食药监三部门）、卫计等大部制已经或正在构建，建议利用机构改革契机将这些部门内设的多个执法机构和执法队伍加以合并，由新的综合执法机构统一行使行政处罚权、行政许可权、行政收费权等对社会公众具有重大影响的权力，这样既可以理顺部门内部职责关系，推进部门内设机构和所属事业单位职能转变；又可以加强行政执法队伍专业化建设，提高部门机构编制使用效益；还可以提升服务型机关建设水平，提高社会公众满意度。从顺应行政规律、减少改革成本、提高执法效益等各方面看，大部门内部综合执法都是应当大力推进的，也是完全可以实现的。
（三）构建综合执法协作联动机制。
综合执法机关主要承接职能部门的执法职责，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系，因此需要建立部门间综合执法协作联动长效机制，及时协调解决监管执法问题。建立联席会议制度，综合执法机关与有关部门定期、不定期组织召开联席会议，制定出台执法监管政策，分析研究执法难点问题，组织部署联动执法检查，开展重大违法案件会商。规范案件线索移送机制，职能部门在日常管理过程中发现的涉嫌违法案件，初步固定违法相关证据材料后及时启动移送程序，同时积极配合综合执法机关做好案件调查工作。强化行政协助机制，对重大、复杂的违法案件，综合执法机关应当邀请职能部门提前介入，协作执法，达到整合执法资源、形成执法合力、提高执法效能的目的。综合执法协作联动机制还包括信息与资源共享制度、联合检查制度、综合执法与刑事司法衔接制度等。
（四）加强综合执法队伍能力建设。
要提高综合执法机关的执法正当性和社会认同度，必须加强执法能力建设。切实把好进人关，通过考试、考核等办法，择优录用一批既懂得行政管理又掌握相关法律知识的行政执法人员，建设一支作风正、水平高的行政执法队伍。加强综合执法业务培训，对于已经录用的行政执法人员，开展经常化的法律理论知识和执法案例培训，不断提高其履行程序、固定证据、适用法律、制作文书等执法技能。抓好职业道德教育、遵纪守法教育，增强文明执法意识，坚决杜绝野蛮执法现象。加强综合执法研究，建议在有关高校设置综合执法专业，加强相关执法前沿理论应用研究，并为综合执法机关培养和输送专门人才。
（五）健全综合执法监督体系。
综合执法是行政权力的相对集中，执法违法、执法侵权、执法牟利的风险远远超过职能部门，需要编织一张既周密又牢固的监督之网，实现对综合执法机关及其执法人员的全方位监督制衡。完善内控机制，在综合执法机关内部建立“决策”、“执行”与“监督”相对分离的运行机制，建立完善的互动和制约制度，实现管理权与监督权、执行权的适当分离，确保执法工作顺利进行。加强行政执法绩效评估，通过听取汇报、召开座谈会、重大案件备案审查、查阅有关案卷和资料、现场检查等方式，客观公正地作出评估意见，及时反馈到被检查单位，及时处理评估中发现的问题。实行行政执法责任制和评议考核制，明确综合执法责任和考核办法，健全综合执法问责制度，确保综合行政执法人员严格执法、文明执法。加强职能部门监督指导，职能部门对某一特定领域的具体业务比综合执法部门更加熟悉、全面，在综合执法联动协作中除了对后者指导和协助外，还应当对其行政执法行为实施监督。
（作者单位：江苏省常州市机构编制委员会办公室）