中心镇行政管理体制改革的实践和思考
嵇桂荣
【内容提要】新型城镇化是党中央、国务院统筹城乡一体化、破解城乡二元结构难题的重大战略举措。中心镇向上链接小城市、向下辐射一般镇， 在我国新型城镇化建设体系中起到关键的作用， 是集聚要素、扩大内需、推动经济增长的持久动力。为加快推进中心镇的发展， 完善其集聚辐射功能， 江苏省南通市海安县围绕“优化组织架构、扩大管理权限、创新体制机制” 的工作思路， 在曲塘镇和李堡镇开展了行政管理体制改革试点工作， 取得了初步的成效。
主要做法
（一） 调整组织架构。按照“机构设置综合、管理扁平高效、运行机制灵活” 的原则， 对现有的行政事业单位进行整合归并， 打破了原有行政七大办公室和事业六大中心的设置， 设立精干高效的综合管理机构， 形成“八局两中心” 的新型政府管理架构， 即党群工作局、经济发展局、建设局、农村工作局、社会事业局、财政局、社会管理服务中心、综合执法局、安全生产监督管理局、便民服务中心。各局和中心负责人由镇领导班子成员兼任，局和中心不再下设科室， 通过明确职责、细化分工的方式， 使局和中心直接面向服务对象， 实行扁平化管理； 镇属事业单位机构编制予以保留， 但不单独运转， 职责和人员与相关局和中心进行整合。
（二） 推进权力下放。按照权力“放得下、接得住、运转得好” 的要求， 结合试点镇实际， 认真研究梳理下放权力事项， 重点扩大试点镇在城镇管理、安全生产、环境保护、劳动保障、社会治理等方面的行政管理权限， 解决镇级政府责任大、权力小、权责不对等的问题。经过会商和论证， 县政府首批下放两镇县级机关行政许可、非许可审批、行政处罚及其他行政权力事项共341项， 具体统计如下：
按权限类型分：
按放权方式分：
为了实现对下放权限的无缝对接， 试点镇优先将能力强、业务精的人员调配到三大平台， 确保人才需求； 县法制办、编办等部门积极组织试点镇进行岗前培训， 提高试点镇对下放权限承接的能力；各下放权限的主管部门通过组织培训、上门指导等方式努力做好“传、帮、带”， 切实提高试点镇工作人员的业务水平； 彻底理顺前后台关系， 切断后台、保障前台， 真正实现“一站式” 服务。
（三） 实行资源整合。通过“三定” 方案， 对试点镇的职责、机构、编制、职数等内容予以规范， 进一步明确两镇职能机构和岗位的具体职责。高效整合人才队伍， 中层干部、一般工作人员打破身份界限， 实行行政事业人员统一使用、分类管理， 激发干部队伍活力。全面整合服务平台， 突出“三大平台” 建设， 优先安排资金用于中心的扩建、装修、环境布置、服装定制等； 优先将业务骨干连人带编配置到“三大平台” ,曲塘镇和李堡镇“三大平台” 配备的工作人员分别占镇机关事业总人数的31%和30%。通过便民服务平台， 整合政府审批服务职能， 提升政务服务效能； 通过综合执法平台， 整合行政执法力量， 前移执法关口， 实行综合执法； 通过社会管理平台， 整合社会管理力量， 切实维护社会和谐稳定。
取得的成效
（一） 服务成效进一步凸显。便民服务中心统一受理、集中办理包括派驻机构在内的行政审批、行政许可、便民服务类行政权力事项， 有效提升了政府的服务成效。一是办事更加方便。将原分散在本镇各部门和分散在区域范围内各条管部门的行政许可、审批、公共服务等与群众生产、生活息息相关的事项全部集中到便民服务中心， 实现“一站式办公”。目前， 李堡镇便民服务中心平均每日接待咨询约280人次， 每日办件量达260件， 大大方便了人民群众办事。二是办事效率更高。将受理权与审批权有机结合， 实现“一个窗口办理”、“一条龙服务”， 凡属于镇一级办理的事项， 只要材料齐全、条件具备， 中心就及时予以办理； 凡属于县级以上政府和主管部门审批办理的事项， 中心统一受理，配备行政审批服务代理员全程代理、限时办结。“一站式服务”、“一次性办理”， 大大提升了办事效率， 节约了群众的办事成本。以企业备案和核准为例， 企业原先需要跑工商等多个部门， 现在只要进便民服务中心“一个门”， 花上五分钟就能完成原先的多次上下往返跑的审批步骤， 大大提升了政府服务水平和效率。三是办事更加阳光。严格执行“首问负责制、服务承诺制、限时办结制” 等内部服务制度， 将工作岗位职责、办理人员、分管领导和各项办事程序、办事须知、办理时限、收费标准等信息在中心窗口醒目位置公示， 既方便群众办事、又主动接受社会监督， 有效防止了暗箱操作、违规操作， 避免了“吃、拿、卡、要” 等现象的发生， 让各项权力在阳光下透明运行。
（二） 治理能力进一步增强。根据县政府的赋权， 综合执法局代表镇政府统一行使相关行政处罚权（限制人身自由除外） 及与行政处罚权相关的监督检查权， 并负责全镇城市管理工作， 治理能力不断增强。一是锻炼了执法队伍。通过加强培训， 加大法律意识培养， 大幅提升了执法人员的政治素质和业务素质； 通过组团式执法， 拓宽单个执法人员的执法领域， 提高了执法队伍的综合执法能力； 通过推行行政执法责任制和评议考核制， 建立健全行政执法监督制度， 确保了依法、规范行使职权。二是增强了执法效果。综合执法局统一人员着装、统一执法标识（在执法车辆等载体上统一使用“综合执法” 标识）、统一执法文书、统一执法证件， 通过集中式办公、组团式巡逻、流动式执法， 加大了对违法分子和违纪行为的震慑力度， 提高了镇党委、政府的执行力和权威。三是改善了城镇面貌。综合执法局整合了全镇的执法力量， 对市容的管理力度进一步加大。试点镇交通秩序、道路管理、卫生保洁、社会治安等方面有了全面改善， 城镇面貌、城镇品位得到显著提升； 曲塘镇还赋予了综合执法局对全镇公共事业管理的职能， 有效解决了镇区亮化、绿化、下水道等工程重建设轻管理的问题， 有效提升了城镇化管理水平。
（三） 行政效能进一步提升。试点镇通过对机构的扁平设置和对人员的统一使用， 进一步整合了行政资源， 提升了行政效能。一是人员使用更灵活。改革打破了人员身份的界限， 使试点镇用人灵活性更高、使用的效率也更高， 更利于做到人岗相宜， 比如曲塘镇改革前单是农口就要分农机、农经、农技等好几条线， 每条线上都要配备人员， 改革后涉及农业的工作全都归并到农村工作局， 人员由36人缩减为18人， 而且工作比以前做得还好， 真正实现了从“1+1＜2” 到“1+1＞2” 的跨越。二是职能履行更规范。改革将原有的行政事业机构按照扁平化管理的要求进行了整合归并， 设立了精干高效的综合管理机构， 而且各个局、中心的负责人均由镇领导班子成员兼任， 直接对镇主要负责人负责， 减少了管理的中间层级， 使党委、政府的决策能“一竿子到底”， 既减少了冗员， 又提高了行政效能； 改革理清了各个局、中心的职责， 明确了工作的责任， 减少了扯皮现象的发生； 改革理顺了试点镇的权、责关系， 通过赋予试点镇相应的权限，有效解决了改革前“权力缺位、责任越位” 的职权不一的现象。改革后行政事业机构整合设置、事业单位不再实际运作， 彻底解决了改革前机关、事业单位之间相互掣肘的现象。三是工作干劲更充足。改革激发了活力、鼓舞了士气。由于打破了人员身份界限， 行政事业人员统筹使用， 进一步扩大了试点镇对人员使用的自主权， 拓展了各类人员施展才华的空间， 增加了流动性， 人员管理变成了“一池活水”。机关中层干部的选拔和管理也从“重身份”真正转变为“重能力”。机关事业人员在同一起跑线上， 通过公开选拔、竞聘上岗， 极大提高了机关事业人员干事创业的激情， 使想干事的有机会、能干事的有舞台。同时， 试用制、聘任制、双选制的试行， 不但激发了干部竞争的激情， 也畅通了干部任用的进出机制。
改革为试点镇理顺了权责、增加了权限、优化了资源， 试点镇的经济社会事业发展势头更加强劲， 经济总量稳步提升， 项目建设取得实效。社会事业各方面协调发展， 成功列入全国重点镇。
存在问题
一是权限下放不够。第一批下放的341项权限中， 行政处罚权就有237项， 占到了下放权限的69.5%， 试点镇急需的行政审批、行政许可、行政确认等权限加起来只有64项， 占下放权限的18.76%， 比例不均等。另外在下放权限中还存在着“放小不放大、放虚不放实、放差不放好” 等现象， 甚至还存在着个别部门对试点镇行政审批事项不认可的现象。
二是综合执法整合不够。试点镇的综合执法局像是“城管队的升级版”， 更多的只能是对城镇管理范围内的事项进行执法。而对于目前已经下放的城镇日常工作中涉及较多、更容易在城镇出现问题的一些职能， 如安全生产、农业农村、种子化肥等方面的行政执法职能没有得到有效的整合。另外，两镇综合执法局现有人员中， 大多不具备行政执法证持证资格， 综合执法的权威性和合法性受到质疑。以上情况致使试点镇在行政综合执法过程中还存在着“看得见、管不着” 的现象， 行政执法效果大打折扣。
三是前后台关系不畅。便民服务中心的行政审批、行政许可还存在着前后台双轨运行现象。由于窗口人员的素质或授权不充分等原因， 便民服务中心窗口的一些行政审批、行政许可事项仍然存在着前台接单、后台审批的现象， 前台的审批服务工作受到后台的掣肘较多。另外， 在对条管部门的进驻、管理上， 有的部门虽然人员进驻了， 但是在管理上还是按照所在部门的制度执行， 个别入驻人员对便民服务中心的规范统一管理还存在抵触情绪，对整个中心的管理带来了很大的负面影响。
对策措施
一是进一步加大权力下放力度。继续推进县级经济社会管理权限向中心镇下放工作， 做到有“量” 有“质”。结合行政审批制度改革， 下放一批中心镇急需、有能力承接、“含金量高” 的行政权力。涉及权力下放的县级职能部门要进一步加大对镇便民服务中心和综合执法局的指导和培训力度，加强日常业务交流与沟通， 确保下放的权力有效运行， 避免出现管理真空、造成工作混乱。同时， 对所有下放的权限随时进行过滤， 凡是实际运行与经济发展不适应、长时间没有业务失去下放意义及对试点镇经济社会发展意义不大的， 要坚决予以取消， 实现对下放权限的动态管理。
二是进一步加强服务平台建设。要进一步加强便民服务中心建设， 改进服务和管理， 切实推行“一站式服务”、“全程代理”， 公开办事程序和办结时限。要理顺前台和后台的关系， 能整建制划到前台的就不再设置后台， 比如社保的工作， 主要就是要在便民服务中心办理各项社会保障工作， 可以全部放在便民服务中心， 不再设置后台； 条管驻镇单位的审批、服务事项都要进驻便民服务中心， 其工作人员， 要接受进驻镇的统一管理和考核。镇便民服务中心在做好自身高效运行的基础上还要做好对村便民服务站的指导和考核。
三是进一步推进综合行政执法。要进一步将乡镇现有的执法职能与县级部门下放的行政执法职能进行归并整合， 综合利用现有的执法资源， 规范执法行为、优化运行机制， 充分行使好各项行政执法权力； 进一步探索将县直各职能部门、派驻机构和试点镇的执法力量进行整合， 将县派驻机构执法优势和试点镇日常监管优势进行有机结合， 在试点镇党委、政府的统一领导下， 对试点镇镇域范围内实行联合执法， 做到综合执法。
四是进一步强化有效监管。在赋予中心镇部分县级管理权限的同时， 必须建立与事权改革相适应的监管制度。在权力的运行上， 要推行责任追究制度， 规范和监督试点镇的行政执法、行政审批等行为， 试点镇在承接权限后要承担相应的行政和法律责任。要建立行政问责制度和党政领导干部监督制度， 构建行政监管和外部监管相结合的长效机制，加强执法监管、廉政监管和政府效能监管， 最大限度杜绝权力扩张后的衍生问题， 确保权力在阳光下运行。
（作者单位： 江苏省海安市机构编制委员会办公室）
