李峰
【内容提要】建设法治政府是一次全面、深入的系统改革，需要在依法治国科学理念的指导下，统筹谋划、有序推进，通过各项改革措施的协调配合，为建设法治政府扫清障碍，为依法治国打好基础。建设法治政府的关键在于依法行政，确保政府部门行政权力守规范、受约束，这与推行行政权力清单制度的目标是一致的。
十八届四中全会将依法治国提升到前所未有的高度，我们应充分认识依法治国的重要意义，切实把思想和行动统一到中央的决策部署上来，通过全面推行行政权力清单制度等各项改革措施，扎扎实实推进政府职能转变，实现法治政府建设破题。
建设法治政府需要权力清单制度的保驾护航
十八届四中全会指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”建设法治政府需要在健全完善法制体系的基础上实现政府履行职能的法定化，即要依法全面履行政府职能,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。十八届四中全会《决定》指出，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”推行行政权力清单制度已成为推动政府履行职能法定化的重要抓手，在法治政府建设过程中发挥着不可替代的基础性和保障性作用。
建设法治政府的关键在于依法行政，确保政府部门行政权力守规范、受约束，这与推行行政权力清单制度的目标是一致的。通过推行权力清单，按照“法无授权不可为”的原则，明确行政权力范围，统一权力设定标准，规范权力运行流程，可以有效防止政府越位、缺位与错位，最大程度减少行政行为的“人治”因素，贯彻“法治”要求。法治政府是按照法治原则运作的政府，集有限政府、效能政府、服务政府、廉洁政府于一身，其法制、高效、透明、廉政的本质特点与推行权力清单的“清权、减权、优权、制权”四个环节分别对应，体现了建设法治政府与推行权力清单路径的同一性。在“清权”过程中，对现有权力的逐条梳理，既是对权力事项的法律认证，也是对法律法规的实践检验，法律法规的滞后问题、交叉问题、矛盾问题都将有所体现，随着权力清单工作的不断深入必将倒逼法律法规的及时修订，促进法制体系的不断完善，为法治政府的建设打下法制基础。在“减权”过程中，按照大幅度减少对微观事务管理的要求，重点在取消、转移、冻结、下放方面下功夫，基层、社会和市场将进一步获得授权，部门交叉、管理分散的行政权力将被理顺、整合，“减权”必然带来“增效”，政府将把更多的精力放在该管的事情上面，为更好地履行法定职责提供条件。在“优权”过程中，除涉及国家秘密和依法不予公开的外，所有行政权力的基本信息将被完整准确地向社会公开，接受社会评判，不仅保障了群众的知情权，也为百姓、企事业单位参政议政提供了渠道，通过公开操作流程，简化办事环节，缩短办理时限，规范自由裁量权等手段，权力运行更加透明，更加以人为本，政府将由管理型向服务型彻底转变。在“制权”过程中，行政权力“一库四平台”（行政权力项目库、行政权力运行平台、政务公开平台、法制监督平台、电子监察平台）将作为重要载体，对权力运行实施全程监督、实时监控，与此相关建立健全的行政问责制度，党内监督、人大监督、司法监督、政协民主监督和社会舆论监督等综合监督体系，将进一步加大对行政乱作为和行政不作为的打击力度，促进形成风清气正的行政氛围。
建设法治政府需要职权法定的政府管理模式
当前,我国法律实施中还存在不少问题,有法不依、执法不严的现象依然存在。执法机构权责不清、执法人员素质不高，造成不文明执法、选择性执法、牟利型执法、不公正司法和不作为等问题；地方保护主义、部门保护主义和执行难的问题时有发生；一些公职人员，滥用职权、贪赃枉法、知法犯法，严重损害了党和国家的形象，严重损害了国家和人民的利益。对此，政府应自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，做到行政行为于法有据,法无授权不可为,法定职责必须为。
党的十八大、十八届三中、四中全会都明确提出了推行行政权力清单制度的工作任务。从实际情况看，单一的权力清单并不能全面涵盖政府部门的权责事项，责任清单、负面清单、程序清单、内部管理和宏观管理事项清单与权力清单共同构成了部门单位的所有权责事项和运行规则，它们相互联系、各有侧重，从不同的角度和层面为解决政府有法不依、执法不严问题提供了方案，初步构建起了全新的政府管理模式。从相互关系上看，权力清单、责任清单、内部管理和宏观管理事项清单是部门单位全部职能责任的细化分解；程序清单是权力清单、内部管理和宏观管理事项清单中具体权力事项的运行流程和办事指南；权力清单又是梳理程序清单、责任清单和负面清单的基础。从发挥作用上看，权力清单、责任清单、内部管理和宏观管理事项清单从行政体制改革入手，界定政府权责边界，有利于规范权力运行，提升行政管理水平，强化制度性授权，提高政府工作效率，遏制滥用职权；负面清单从经济改革切入，大幅度收缩了政府审批范围，有助于实质性推动政府审批制度改革，减少自由裁量权，为市场发挥作用提供了更大空间，体现了在政府与市场关系上思维方式的重要转变；程序清单对政务流程进行标准化，有助于构建权责统一、清晰具体、密切协同且无交叉的权责体系和程序化、法制化的权力运行流程，从而提高行政管理水平，杜绝各种不作为和乱作为。
建设法治政府需要统筹有序的改革推进措施
建设法治政府是一次全面、深入的系统改革，需要在依法治国科学理念的指导下，统筹谋划、有序推进，通过各项改革措施的协调配合，为建设法治政府扫清障碍，为依法治国打好基础。
一是需要重视改革的顶层设计。随着改革进入深水区，要求我们真正从制度、体制、机制建设的层面认识改革、推动改革，通过全面设计、统筹规划的顶层设计，有效解决改革中遇到的重点、难点问题。在推行权力清单工作中，需要搞好顶层设计，把握好科学化、系统化的问题。从目前各地区权力清单工作开展情况看，同级政府部门权力清单差别较大，即使在一省之内各地市的权力事项梳理也存在过大差异，这与省内市级共性权力的大体相同是相互矛盾的。因此，在推行权力清单时，我们应及时做好顶层设计，省级是市级的顶层，市级是县级的顶层，应避免各层级的同步推进，可考虑压茬开展，一级做给一级看。上一级应制定统一的规范和标准，明确哪些该保留，哪些该下放，哪些该取消，处理好共性和个性、标准化和差异化的关系，为下一级工作的开展提供参照，避免层层梳理，重复劳动。同时，应注意同一层级各地区间的分工合作，注意发挥群体作战优势，避免单打独斗。
二是需要梯次推进改革进程。建设法治政府是一个动态的发展过程，需要根据当下的环境和条件，把握好时机和节奏，既不搞乱哄哄的一拥而上，也不能毫无计划地消极开展，应该有主有次，有急有缓，梯次推进。在推行权力清单过程中，应注意与责任清单、程序清单及内部管理和宏观管理事项清单的关系，掌握好程序、分清楚先后，既要防止责任清单过早开展造成重复性劳动，也要确保程序清单一并推进提高工作效率。
三是需要清除法律滞后的改革障碍。随着依法治国理念提升到前所未有的高度，法制建设滞后的问题越发凸显，已经成为影响法治政府建设的重要因素。在推行权力清单工作过程中，受现行法律法规的约束，有些不适宜当前发展的权力事项不能取消，有些基层亟需的权力事项难以下放。应加强对法律法规和部门规章的动态管理，对不符合发展要求、阻碍改革进程的法律法规和部门规章及时进行清理修订，为基层改革的不断深化清除障碍。
四是需要统筹推进改革事项。建设法治政府是一个综合性的伟大工程，需要统筹方方面面的因素，找到最合适的推进方式。要做好各项改革任务的统筹。把权力清单制度改革、行政审批制度改革、政府部门机构改革等现行的各项改革任务统一到建设法治政府的目标下通盘考虑，不能顾此失彼，更不能有违法治要求。要做好上下级部门的统筹。上级部门应加强对下级部门的政策传达和业务指导，下级部门应加强与上级部门的沟通联系和学习借鉴，通过上下级部门间的统筹推进，规范改革程序，提高工作效率。要做好同级部门间的统筹。应提高团结协作的意识，不能因为部门主导就独断专行、固执己见，也不能因为不是牵头部门就被动应付、无所作为，要统一思想、统一安排、统一进度，充分发挥出部门合力。
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