———关于上海市张江地区管委会和镇联动体制改革的实践探索
陶毅杰〔内容提要〕为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，全面推动中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸试验区”）建设，进一步创新社会治理、加强基层建设，浦东新区在上海市率先探索与开发区地域高度重合的镇取消招商引资职能、弱化经济发展职能，进一步理顺开发区管委会与镇关系，并在张江地区先行先试。目前，整体工作进展顺利，并取得了阶段性成果。
管委会和镇联动提出的背景及目的
（一）管委会和镇联动是全面推动上海自贸试验区建设的内在需要。
上海自贸试验区扩区后，陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区等三大片区被纳入自贸试验区范畴，上海自贸试验区管委会调整为与浦东新区人民政府合署办公，这既是浦东发展的重大机遇，也对浦东改革提出了更高要求，要加快探索作为完整行政区域的一整套适应市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的体制机制。同时，上海自贸试验区主要位于浦东几个重点开发区域上，浦东开发开放以来，就开发区与周边镇关系问题，做了多次改革探索。近年来，由于镇招商引资水平不高，手段多是拼返税、拼政策，产生管委会和镇互掐，加上镇引进企业能级偏低，土地利用较为粗放，加剧生态环境承载压力，不利于区域整体规划和发展。因而，需要加快理顺开发区和镇的关系，创新联动发展模式，统筹资源和力量，进一步推动自贸试验区建设。
（二）管委会和镇联动是创新社会治理，加强基层建设的有益探索。
习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时指出，社会治理的核心是人、重心在城乡社区、关键是体制机制创新。2014年，上海市委、浦东区委均将“创新社会治理、加强基层建设”作为一号课题深入研究，并推出了一系列改革举措，例如：2015年，上海市全面取消了街道招商引资职能，推动街道将工作重心转移到基层党建、公共治理和服务等工作上来。但近年来，浦东一些镇由于在招商引资方面花费了过多精力，间接弱化了基层基础建设；较之于镇，开发区在社会治理方面的基础和经验均显单薄，往往为此牵扯较多精力却成效不佳。同时，考虑到浦东镇级财力仅占全区20%左右，部分镇周边还有实力较强的开发区，浦东有条件先行先试，取消与开发区高度重合镇的招商引资职能，进一步夯实基层基础建设。
主要做法
2015年初，浦东新区区委和区政府在张江地区先行先试，正式启动管委会和镇联动改革试点。选择张江地区作为改革试点区域主要基于两方面考虑：一方面，张江地区肩负着上海自贸试验区建设与张江国家自主创新示范区建设深度联动的重任，是建设张江科技城，打造上海科技创新中心的核心承载区，张江的发展需要强化统筹，集中资源和力量。另一方面，张江地区的经济发展正逐渐成熟，城市化水平快速提升，相应的社会管理任务日益加重，但张江的管理需要及时跟上，基层建设需要进一步加强。改革主要从以下三方面推进实施：
（一）明确管镇职能分工，制定事权划转清单。
通过清单管理方式，全面梳理张江管委会和张江镇在经济发展、社会管理方面的职能，并形成事权划转清单，将张江区域的经济发展职能向张江管委会转移、社会管理职能向张江镇集中。
1.全面取消张江镇的镇、村两级招商引资引税职能，弱化镇的经济发展职能。将张江镇承担的招商引资、企业扶持、商业业态管理、商会管理等经济管理工作职能划转至张江管委会；保留农村集体“三资”管理、农业发展等职能。同步调整张江镇产业园区的开发模式，将镇属产业园区纳入张江高科技园区开发建设范围。
2.社会管理职能向张江镇集中，强化镇的公共管理和服务职能。将园区内的企业员工宿舍和人才公寓的社会管理服务、城市网格化管理、文明城区创建、人口普查等社会管理职能划转至张江镇；保留园区党建、企业人大代表和党代表选举、行业协会管理、涉及园区企业的信访稳定等职能。
（二）调整完善机构设置，突出工作职责转变。
在机构编制总量不突破的前提下，优化完善张江镇党政内设机构和事业单位设置，并同步调整了相关区级机关派出机构，为张江镇更好发挥在社会治理中的基层基础作用提供坚实的组织保障。具体遵循以下几条原则：
1.突出社会管理工作职能。张江镇取消招商引资职能后，为进一步强化镇的基层党建、社会治理等职责，在镇机构设置上进行了相应调整完善。例如：镇内设机构上，撤销经济发展办公室，新建城镇运行管理办公室；镇属事业单位上，新建社区党建服务中心、城市网格化综合管理中心等。
2.充分考虑镇域工作特点。张江镇作为一级政府，承担了一些街道不承担的管理职责（如村镇建设管理、农村集体资产管理等），在机构设置上予以了充分保障。例如：镇内设机构上，规划建设和环境保护办公室调整为村镇建设管理和环境保护办公室；镇属事业单位上，经济管理事务中心更名为集体资产管理中心等。
3.调整完善派驻机构设置。将原分别派驻在张江镇的张江派出所、张江高科技园区的张江治安派出所合署办公，对外以张江派出所名义行使职能。同时，根据新区城市管理综合执法体制改革的要求，张江高科技园区内城市管理综合执法责任属地化，具体工作改由所在镇城管执法中队承担，镇城管执法中队实行“镇属镇管镇用”。
（三）建立配套运行机制，确保改革取得实效。
1.关于财力保障机制。财力保障是推动镇、开发区职能顺利转变的关键问题，财力保障到位，镇里才能做好应尽职责，才能激发工作动力，才能让张江百姓共享改革发展的红利。一是坚持费随事转，解除镇职能转变的后顾之忧。张江镇2014年预算支出剔除经济发展专项支出后，纳入张江镇体制基数，确保张江镇既得利益。同时，张江镇承接的张江管委会社会管理支出，按照费随事转原则，纳入张江镇体制基数，确保张江镇管理和服务水平不下降，消除张江镇经费使用的后顾之忧。二是体现适当激励，提高镇做好社会管理的积极性。对张江镇划入张江管委会的企业税收增量部分，给予张江镇以一定比例财力补贴；镇域范围内新增户管企业的收益分成部分，再给予适度保障。推动镇不断加强基层治理和公共服务，优化区域环境。
2.关于协商联动机制。一是建立张江地区经济发展协商平台，由张江管委会牵头，张江集团公司、张江镇等相关部门为成员单位，主要负责统筹协调张江镇行政区划范围内的经济发展工作，协商职能划转后的衔接联动问题。二是建立张江地区城市综合管理平台，由张江镇政府牵头，张江管委会、公安、城管、市场监管等部门为成员单位，主要负责统筹协调张江镇行政区划范围内的城市综合管理重要事项落实等工作。
此外，为确保管委会和镇职能转变到位，浦东进一步完善了分类考核指标体系，将张江镇的固定资产投资、招商引资、地方财政收入等经济考核指标纳入张江管委会的考核基数；并适当调整张江镇综合考核中社会民生、社会治理等考核指标权重。
初步成效
（一）社会治理形成组合权。
管委会和镇联动启动后，张江镇没有了经济发展的后顾之忧，在社会管理和服务上更加主动而为，心无旁骛，让区域内的企业、居民及社会各界明显感受到“管委会和镇联动”带来的变化。在社会治理方面，开展百日专项整治，对沿路沿线的重点区域、黑车和乱设摊等群众反映强烈的重点问题，重拳出击，依法取缔乱设摊位446处；大力整治“三违”，实现新增“三违”零增长、存量“三违”大幅减少，完成了4553套存量群租房整治。在社会服务方面，加大民生保障力度，重点关心老人、小孩及困难家庭，让改革发展红利覆盖张江百姓；发动社会各界力量组成了3000人的志愿者队伍，大大扩充了社会服务力量。在改善环境方面，实施以市容美化、环境绿化、道路净化、路网优化、管理强化为主要内容的“五化工程”三年行动计划，着力提升张江地区环境建设品质。
（二）经济发展迈上新台阶。
由张江管委会牵头，相关部门参与的张江地区经济发展协商平台初步建立，张江管委会和张江镇共同服务发展的纽带关系、合作关系初步理顺。在规划建设上，张江管委会、张江镇等部门多次协商，对张江高科技园区、张江镇产业园区进行统筹规划，并明确了由张江集团公司作为张江总部经济园（原张江镇属产业园区之一）开发主体，按照创新能力最强、科技含量最高的科技园区的定位，推动张江总部经济园区和周边区域协同开发建设。在企业扶持服务上，张江镇移交的1620个户企业已整体纳入了张江高科技园区企业服务网络，张江高科技园区的优惠政策已逐步覆盖张江镇产业园区。同时，张江管委会和张江镇进一步加强对移交企业的关心，张江管委会走访了张江镇产业园区的重点企业，对原镇户管企业享受的扶持政策均“接盘”操作；张江镇积极配合做好服务企业和安商稳商工作，及时协调企业反映的环境、交通、停车等问题，全力保障平稳有序的完成户管企业移交。
接下来，浦东新区将继续跟踪好改革进展情况，并围绕如何更好的适应生产力发展、充分发挥各方优势和积极性、加强基层基础建设等几方面重点问题，展开深入研究和探索，进一步完善张江管委会和镇关系。同时，在总结张江管委会和镇联动成功经验的基础上，解放思想，突破创新，进一步探索在管镇地域高度重合的重点开发区域扩大改革试点，加快形成可复制可推广的制度成果。
（作者单位：上海市浦东新区机构编制委员会办公室）