———以江苏淮安清河区大同路餐饮一条街整治为例
王程远 潘寅〔内容提要〕自商事制度改革以来，企业数量快速增长，市场活力得到释放，在稳增长、促就业等方面发挥了重要作用，但也不可避免地遇到一些市场准入、后续监管、行业自律等方面的问题。本文通过解析清河区餐饮一条街整治案例，探索解决“先照后证”改革中暴露的审批监管脱节问题，以建立责任明确、智能高效、全过程的市场综合监管体系。
随着新一轮行政审批制度改革的深入推进，以“先照后证”、“三证合一”为主要内容的商事制度改革取得重大进展，市场准入门槛降低，大量前置审批事项改为后置，有效激发了市场活力，使得市场主体数量大幅增长，但也增加了监管压力和风险系数。面对复杂的市场监管形势，政府部门要转变监管理念，创新监管方式，加强事中事后监管，以维护公平、合理、健康有序的市场环境。本文试以江苏省淮安市清河区大同路餐饮一条街整治为例，针对“先照后证”改革中暴露的问题进行研究分析，探索构建责任明确、智能高效、贯穿监管全过程的市场综合监管体系。
淮安市清河区大同路餐饮一条街情况
清河区大同路餐饮一条街位于淮安市中心城区，为2011年时新修的毗邻古淮河大同路一段，约有600米长。随着周边道路的建成通车，紧靠道路南侧的居民纷纷将住宅改造用于经营。2013年，由于淮安市在全省率先开展市场准入制度改革，实行“先照后证”工商注册登记制度，降低个企经营门槛，放宽注册资本、经营场所等登记条件，使得证照办理更为方便，也使得大同路临路商户从几家迅速增加到43家，其中旅馆2家、零售店4家、居民服务7家，特色餐馆30家，成为城区自发形成的并具一定名气的特色餐饮集聚路段。各家都对民用房屋进行了商业装修改造，经营用房多在150-200m2之间，属于未经审批的“住改营”类型。在涉及许可经营需要办理后置证照的37户市场主体中有33户领取相关证照或办理审批手续，30家餐饮商户中有23家商户办理餐饮服务许可证，4家商户办理了餐?赴傅羌侵ぃ?家办理公共场所卫生许可证。
在国家“大众创新、万众创业”的大背景下，低廉的房租、依路傍水的环境、“先照后证”市场准入的便利，有效地促进了清河区大同路餐饮一条街的形成，反映出商事制度改革激发了市场活力，创业兴起带动了就业，拉动了地方经济发展。但同时也充分暴露了“先照后证”后政府部门审批与监管脱节的问题，特别是在环境整治、消费投诉、食品安全等方面问题凸现。为此，淮安市按照“联合监管、杜绝隐患、鼓励创业、分类严控”的思路，围绕大同路餐饮一条街的市政配套、环境保护、安全生产、从业规范、部门协同监管等方面开展综合整治，取得明显效果。
主要做法是：一是厘清市场监管部门和街道办事处日常监管和审核把关责任。集中开展专项整治活动，重点解决餐饮商户生产安全、消防安全和餐厨油烟、污水处理等突出问题，避免可能出现的各种安全风险。二是加强市区两级相关部门对大同路餐饮行业的规范性引导。凡符合证照领取条件的商户，必须保证证照齐全；因“住改商”问题无法取得相应证照的，相关监管部门必须依规进行检查,对不符合安全生产要求的责令限期整改，不具备整改条件的责令关停甚至吊销营业执照。三是建立市场监管部门联动协作机制，完善市场监管信息共享平台。明确区市场监管局信息推送责任，以及环保、安监、卫计、公安消防等相关部门的信息认领、开展审批和行业监管的责任，做好市场主体开办检查、督促办证、取缔等后续监管工作，确保“先照后证”各部门监管无缝对接，形成监管合力。四是制订房屋经营行业准入禁止清单，从经营项目、经营规模、行业特征、所处区域等方面进行准入限制。严格控制严重扰民、破坏环境或危及安全的敏感行业，以及一些矛盾突出、居民反映强烈的小区、街区等敏感地带；对于人流量小，不扰民的行业，适度放开住所限制；试行商用房产证打印禁止准入行业范围。
推行“先证后照”改革暴露出来的问题
通过解析清河区餐饮一条街整治案例，我们可以发现商事制度改革以来，企业数量快速增长，市场活力得到释放，在稳增长、促就业等方面发挥了重要作用，但也不可避免遇到一些市场准入、后续监管、行业自律等方面的问题，亟需解决。
一是各方对商事制度改革的认识还存在偏差。
商事制度改革是政府职能的调整和市场准入流程的再造，涉及到工商、质监、食药监、环保、卫计、消防等多个行政部门，需要政府各部门同步配套改革。虽然“先照后证”改革已推行一年多了，但仍有不少市场监管人员对改革制度设计和工作衔接方式认识不足，对掌握的市场主体信息控而不放，对综合监管理念和改革措施领悟不深，协作意识不强。相关政府部门对“先照后证”改革也存在认识误区，对改革政策亦未认真研究，停滞于旧的监管思维，认为只是工商部门“家事”，造成实行“后证”的审批部门未及时联动实施改革，部门决策和审批流程与“先照后证”缺乏有效衔接，影响了商事制度改革的深入推进。群众和市场主体对改革措施认识不深，缺乏主动办理和信用约束意识，对应该承担的责任认识不到位。有的工商营业执照办理后，未办理其他许可证即无证经营；有的对新环境下市场风险认识不足，自我约束意识不强，存在被动管理惯性；还有一些不法经营者利用“宽进”制度从事违法经营活动，逃避相关法律责任等。
二是政府部门对市场主体监管的职责尚需细化。商事制度改革的一个重要内容是把“先证后照”改为“先照后证”，遵循“谁许可谁监管，谁审批谁负责”原则，各部门各司其职，各负其责。但在实际工作中，以批代管，只批不管，批管脱节的现象普遍存在；一些没有审批但亟需纳入管理的无人过问，一些审批的事项也无人过问，被认为已经以审批实施了监管；履行市场综合管理职能的工商部门与各审批部门以及行业主管部门的监管责任与界限一时难以厘清，使得市场监管滞后，难以形成对市场的有效监管。虽然有些地方的《政府部门行政权力和责任清单》，明确了政府部门的职责权限，有的还对相关部门职责边界进行区分细化。但由于市场主体种类多，涉及众多行业和审批事项，许多清单对各部门市场监管职责尚未完全明确，特别是工商部门、各许可审批部门和市场主体行业主管部门的职责和边界还缺乏细致划分，相关政府部门的市场监管责任有待进一步梳理细化，以便织就一张无疏漏的管理网络，实施全面有效的行政监管。
三是依托大数据构建的部门联动监管机制尚未完全建立。当前信用部门使用的社会信用系统和工商部门开发的企业信用公示系统、“三证合一”办公平台、证照联动监管平台分散运行，尚未真正联通，使用不便；而且工商、税务、环保、质监、卫生、海关、人社、银行、信用等不同部门和机构间还未完全建立统一的互联互通的监管体系，各部门信息不能共享，无法实现及时有效监管。在企业信息收集上，不少部门内部的市场主体数据库尚未完全联网，给证照联动监管平台的搭建增加了技术难度；在企业信息分析上，由于缺少科学、统一的软件系统，使得庞杂的市场信用信息数据得不到有效处理；各部门的监管信息互相分隔、沟通不畅、缺乏协作，尚未建立常态化联动监管机制，严重影响市场监管效率。
四是基层市场监管能力和水平有待进一步提高。“先照后证”改革后，市场监管强度增加、标准提高、任务加重，市场监管部门工作理念、思维方式与改革要求还不相适应，影响了改革的效果。由于长期迷恋审批的惯性，一些基层干部思维方式固化，接受新生事物的主动性、实效性较弱，面对职能划转、体制调整、审批方式改变等新形势、新任务，不知管什么、如何管？有心无力、无从下手，形成“不愿管”、“不会管”的局面，部分行业还存在“监管真空”。在市场监管人员中，还普遍存在着因监管技能不足、本领恐慌而造成的监管缺失、监管滞后问题，主动监管、发现问题的能力不足，大多通过事故、媒体曝光等开展救火式、应景式监管。针对市场监管队伍解决新问题和处理突发事件的能力不足，监管方式和手段比较落后，现代化的监管手段尚未充分运用的状况，急需合理配置各部门监管执法资源，依托社会信用体系和社会力量建立全方位的市场监管体制。
建立市场综合监管体系的构想
如何有效破解商事制度改革中暴露出来的审管脱节难题，让市场监管不再失灵？笔者认为通过优化政府组织结构、更新市场监管理念、明析部门职责范围、创新市场监管方式、完善部门联动监管机制，以建立覆盖事前、事中、事后全过程市场综合监管体系，从而真正实现宽进严管，确保市场充满活力井然有序，有力地促进经济社会健康发展。
一是优化机构职能，组建市场监督管理局。将工商、质监、食药监三局合并成立市场监管局，进行职能、机构以及人员的优化整合，统一负责辖区内市场综合管理工作。根据江苏省实施的县区“三局合一”的做法来看，效果显现。一方面打破了分段管理的格局，避免部门间互相扯皮、缺位错位和多头执法现象，实现了人、财、物等监管执法资源的集约配置、结构优化和资源共享，降低协调成本，促进市场监管结构的优化，有效地解决市场监管领域，特别是食品安全监管等领域存在的监管真空、监管盲点等问题，从而实现对市场的高效监管。另一方面建立了“大市场”审批监管机制，实现“一门受理、一表申请、一窗发证”，使企业办理证照更加方便，极大缩短了办件周期。另外，有效缓解了基层市场监管人员编制少、经费不足、检验检测设备和专业技术人才不足的困难，对于强化基层政府市场监管能力建设，充实一线人员，强化技能培训，增加技术设备，全面提高基层市场监管水平具有重要推动作用。
二是厘清部门责任，科学编制市场监管责任清单。实现市场主体的“宽进严管”，重在明析监管部门职责。首先要树立“不审批也监管”的行业性监管理念，以实施行业性监管全覆盖为原则，对所有市场监管对象、监管项目实行全方位监管。通过对所有市场主体按所属行业进行梳理分类，编制发布《市场主体行业分类监管责任清单》，逐一明确行业主管部门。按照“谁主管、谁审批，谁监管”和行业性监管并重、政府监管与行业自律相结合的原则，明确各部门对市场主体及其经营行为的监管职责，厘清审批部门、行业主管部门和工商（市场监管）部门职责和边界，规定无论是否履行审批，都必须按行业管理的原则进行监管。由各部门根据自身职能，制定本行业或审批事项的监管实施办法，列出清单式监管措施，强化协同监督、开放性监督、自律性监督,规范市场主体信用承诺文书，督促政府部门和市场主体按照清单和信用承诺办事，杜绝监管真空。市场主体和工商登记部门应树立负面清单思维,法无禁止即可行；行业主管部门应树立职责清单的思维，法定职责必须为。各级政府部门依照责任清单履行各自的监管职责，加强对市场主体及其行为的监管，加强行政执法与司法衔接，形成分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的工作机制。
三是运用大数据技术，建立市场综合监管平台。运用新科技和大数据、云计算、物联网等信息化手段，探索实行“互联网+监管”的新型模式，加快推进各部门市场监管信息系统的互通共享整合，打造市场综合监管信息平台，建立纵向行业主管部门分类监管和工商（市场监管）、安监、消防、卫计等部门的横面监管一体的市场综合监管体系。通过各部门的证照联动响应、信息共享和信用约束机制，实现证照许可办理、日常监管、市场主体信用承诺、行政处罚信息的实时流转、实时抄告、实时督办、实时监控、实时公示。首先依托企业信用信息公示系统和证照联动监管平台，打通各市场监管部门间的数据端口，破除“信息孤岛”，建立起工商、税务、环保、质监、卫计、食药监、海关、人社、银行、信用等相关职能部门和机构的许可信息、监管信息和行政处罚信息，使所有与市场主体有关的行政许可审批部门的审批和监管过程，全部在证照联动监管平台上公开透明运行。其次，加快建立部门联动市场监管机制，出台市场综合监管实施办法和市场综合监管平台管理维护制度，确保监管数据平台常态化运行，由此实现联动监管环环相扣、无缝对接。
四是突出信用约束，实施部门联合惩戒。依托市场综合监管信息平台，推形成跨部门、跨地区、跨行业失信行为联合惩戒机制，加大对预警企业、失信企业的监管力度，对违规失信经营者，综合运用市场准入、行政监管、行业自律、司法裁决和社会监督等手段，依法依规进行惩戒，推动监管信息共享，实现社会信用信息的综合联动利用。建立跨部门的市场主体失信约束机制，在市场准入、行政审批、资质认定、享受财政补贴和税收优惠政策、政府购买服务、企业上市、税收征缴、社保缴费、治安管理、出入境管理、授予荣誉称号等多个方面，对违法失信主体依法予以限制或禁入。各行业主管部门、审批部门与工商（市场监管）局根据共享的市场监管信息和数据，依照各自职能分别对违法失信的市场主体和个人进行联合惩戒和限制。通过信息化监管措施和动态化随机抽查方式，落实信用约束，建立“经营异常名录”、“黑名单”等信用监管制度，依法将市场主体的登记、备案、年报、许可审批、检查监管、违法违规记录等信息向社会公开，提高市场主体生产经营活动和市场监管的透明度。加快推进社会信用体系建设，依托企业信用信息公示系统为新闻媒体、行业组织、利益相关主体共同参与对市场主体的监督创造条件；同时进一步整合政府其他相关部门和金融机构等有关市场主体的人员信息，形成“一处违法、处处受限”的严管局面，为地方经济社会发展营造良好的发展环境。
(作者单位：江苏省淮安市机构编制委员会办公室)