杨敬东
〔内容提要〕城市管理体制一直是机构编制部门研究的重点、热点更是难点问题。城市管理的范畴有广义和狭义之分，通常认为广义的城市管理是指政府对城市一切活动进行的管理，包括对城市的经济、社会、文化等各个领域事务的管理，而狭义的城市管理是指政府对城市基础设施和公用服务设施以及市容市貌的管理。一般城市管理所研究的对象主要针对狭义的城市管理。本文所指的城市管理体制主要是在当前全面深化改革的大背景下，就大城市建口部门行政管理体制进行研究和探讨。
城市管理体制的难点问题
总体上，国内大城市建口部门管理体制面临的难点问题具有普遍性，存在的共性问题主要集中在以下几个方面。
一是机构设置五花八门，部分城市机构变动较为频繁，稳定性差，职能配置不够科学合理，随意性较强。二是一些城市建口职能分工过细，部门设置较多，职责交叉，边界不清，推诿扯皮，统筹协调困难。三是依然存在重建轻管的惯性思维，难以快速提升城市管理整体水平。四是存在重处罚轻管理甚至“以罚代管”的体制弊端，管罚脱节，难以协同，制约了城市管理综合行政执法改革的深入开展。五是市、区职责划分困难，关系不顺，陷入一放就乱、一统就死的恶性循环。等等。
这些问题的产生有着深刻的历史成因，同时也是经济社会快速发展的必然结果。
一是从城市形成的演进过程来看，城市先于国家产生，更多地源于自然地理、安全防卫以及经济贸易的因素，与国家基于政权和政治的属性有所不同，这就决定了城市有着不同于国家的职责定位，且具有地方的多样性和灵活性特征。如对口国家住建部一个部门，具体到城市一级政府就要结合各自城市特点分设出几个政府工作部门分工负责，部门职能也从更多地宏观指导具体化为更多地组织实施。从这个意义上说，城市管理机构设置的多样性和灵活性是地方因地制宜和与时俱进的必然结果，具有相对客观的形成因素。其根本问题在于如何增强城市管理部门设置和职能配置的科学性和合理性。
二是计划经济管理体制的历史遗存仍未在城市管理领域彻底消除。为了适应市场经济体制的发展，我国在上世纪90年代末期对专业经济部门进行了大刀阔斧的精简裁撤。但由于其改革的目标在于政企分开，旨在尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制，与工业专业经济部门“拆庙式”的改革有所不同，作为同为第二产业的建筑业以及归属于第三产业的房地产业等建口管理部门只是剥离，或仅是部分剥离了所属企业，撤销了建工等部门，改革对其他建口部门的冲击并不剧烈，这使其按行业分类管理，条块分割的体制模式仍在一些方面得以延续。
三是薄弱滞后的城市基础设施条件和主要以投资拉动的粗放式经济增长方式，决定了以建设为主导的城市发展路径。国家投资拉动的政策支持，使城市政府抓住了千载难逢的历史机遇，极大激发了高投入高增长的发展冲动，城市政府忙于大干快上开工建设的工作节奏和城市基础设施建设的快速发展，使城市建设之后的城市运行管理问题越来越尖锐地凸显出来。尽管越来越多的城市政府已经意识到城市建设基本结束后的后期运行管理的至关重要性，但只要建设的动能还在、惯性未减，重建轻管的思维定势就很难彻底扭转。
四是现代城市的复杂性决定了城市管理工作的复杂性。现代城市不仅具有海量的科学技术，包括巨大的物质系统，同时还包括了人的因素。据统计，现代城市管理涉及的各类因素已达一千多种。城市的日益繁复与发展推动了城市管理的专业化分工，进而决定了专业化的机构设置形式。但随着城市系统的日趋复杂，现代城市运行及其管理日益表现出相互交错渗透、非匀质、非线形、非定常性复杂巨系统特性。对现代城市的管理必需遵从复杂巨系统的规律。而将城市系统分割成若干子系统，以专业部门来实行专业化管理的方式已经越来越不能适应时代的发展。因为城市运行各子系统之间的复杂交错性使其难以切割，而切开来的小系统已不是原来的系统了，对这个系统的点滴研究也很难进行综合。就城市水务系统的运行管理而言，它与城市基础设施系统、城市河湖生态系统、公用事业系统、甚至是随供排水一起铺设的各类电力、通讯、热力等地下管线及其之上的道路交通都交融在一起。而诸如重处罚轻管理的问题、市区职责划分困难、关系不顺等等问题的产生，无不源于城市管理系统这种紧密的内在联系。城市管理问题的复杂性和系统性决定了仅通过分解、简化来解决城市管理这个复杂性问题越来越显得徒劳，而发现、掌握和灵活运用城市管理的内在规律是解决城市管理难题的金钥匙。
创新城市管理理念
我们认为，要将现代城市管理难题放在全面深化改革战略的总体布局中研究破解，要着眼于全面深化改革大背景下的现代化城市管理体制设计。在指导思想上要以科学发展观为统领，贯彻可持续发展、和谐发展和人本理念；在方式方法上要更加注重城市管理体制改革的系统性、整体性和协同性，从多维度结构、系统化的视角来整合利用城市管理的各方面要素，加强城市管理的系统、协调和科学性研究；在管理目标上要从开发建设管理向保障能力建设管理转变，从行业管理向功能管理转变，从单项管理向系统治理转变。
基于当前我国城市化水平依然偏低和城市基础设施建设严重滞后的现状，决定了城市建设职能仍将是政府城市管理方面的重要职能之一。而从开发建设管理向保障能力建设管理转变目标的提出，旨在破除追求形象工程、显性业绩的内在动力转向谋求良心工程、隐性实绩的改革驱动，从保障居民基本生活条件出发强化问题导向重新定位城市建设职能。如从注重城市建筑风貌的“高大上”转向更加注重地下管网建设等内在的“白富美”，着力解决诸如“垃圾围城”、“暴雨淹城”等城市保障突出问题。
从行业管理向功能管理转变目标的提出，旨在破除条块分割的体制割据，从建设市场的整体性考虑，整合行业管理职能，加强对建设主体行为的监督管理，着力打造公平规范的市场环境，激发建设市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时更加注重建设质量和安全监管，保障和促进建设市场的健康有序发展。
从单项管理向系统治理转变目标的提出，旨在破除在城市管理体制建设中头痛医头、脚痛医脚、碎片化、打补丁式的“添油战术”，如为解决机构设置过多职能分散统筹困难的问题，再增设更多的机构来进行综合协调。转而从城市管理的系统性和复杂性出发，改变以往通过分解、简化来解决城市管理复杂问题的线性思维，注重城市管理系统的整体性和功能性，统合管理资源，实现统筹规划和综合协调管理。
重新定位城市管理职能
以往的城市管理部门设置和职能划分，习惯于以不同类别的管理对象为基础按部门分工管理，但实际上因为城市管理是以城市这个开放的复杂巨系统为对象，这就使分类标准非常难以把握。如从城市构成要素上划分包括建筑、景观绿化、道路交通设施、市政设施、地下空间等要素；从城市设计要素上划分包括土地使用体系、城市公共空间体系、城市交通体系、城市景观体系等。从参与角色上，城市管理的主体包括政府（包括各级政府、各城市管理相关部门）、市场（包括企业等市场经济的各个主体）和社会（包括社区、民间组织、媒体和学术机构等）；从管理层次上，城市管理包括市级、区级、街道、社区、网格等多个层次。从时间维度上，城市管理包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理几个部分，并且城市规划、城市建设、城市运行绝非简单的线性关系，三个阶段之间不仅存在互动反馈机制，而且处在不停的动态变化之中；从逻辑维度上，城市管理包括预测、决策、组织、实施、协调和控制等一系列机制；从专业维度上，城市管理包括市政基础设施、公用事业、交通管理、市容卫生管理、景观管理、生态环境管理等众多子系统，需要自然科学、工程技术、系统科学、经济学、管理学、法学、社会科学以及人文科学等众多领域的各类专业知识。同时，城市管理对象的不断创新、集成、融合的发展变化更使城市分类管理变得更加困难。如从市政道路到轻轨以及地铁的出现使空间使用从平面到立体；大型交通换乘枢纽和商业综合体创造出综合性多功能的公共空间环境等。因此，必须从城市管理的目标和功能出发重新定位政府城市管理部门的职能和结构。
而在对中央全面深化改革战略思想的深入思考和对城市管理问题的具体研究中，我们发现以下三个可能撬动当前城市管理体制固有模式的切入点。一是生态文明制度建设步伐的加快，要求完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使我们必须从大规模建设的“人工”快意上降温，回头审视城市的历史起源，更加注重城市资源的自然禀赋，谋求人工建设与自然生态的和谐统一。二是随着市场对资源配置决定性作用的不断强化，统一市场体系建设以及城市建设投融资机制改革，政府和社会资本合作模式的大力推进，为城市建设市场开辟了广阔的发展空间，客观上要求政府加强对建设市场的扶持、引导和有序监管。三是不动产统一登记制度的确立和实施，为不动产登记管理与市场交易行为及行业监督管理的适度分离创造了制度条件。
基于以上考虑，我们尝试把城市管理的职能重新定位为资源保护利用、城市保障建设、城市运行管理和市场监管四种功能，并以之为标准重塑政府组织结构。
重构城市管理体制
根据城市管理职能的重新定位我们把城市管理职能划分为以下四大类别，并以之为基础重新设置城市管理部门。
1.资源管理类。其是从城市的自然地理等基础条件出发，通过对城市资源的科学管理、严格保护和合理利用，以保持和提升城市的承载能力及可持续发展能力。包括土地及房屋、林地、草原、水域、滩涂、湿地等不动产登记管理、生态环境保护、水系治理和城市规划管理职能。其中生态环境保护除了包括环保部门现有职能外还应将林业部门的湿地保护和荒漠化防治纳入。而水系治理则应将水利部门的水资源管理保护、水域排污以及水土保持职能一并整合。具体到机构设置上，应整合规划局、国土资源局、环境保护局职能和房地、林业、水利部门的不动产登记管理职能，以及林业、水利部门的生态保护相关职能，组建资源管理委员会、规划委员会、生态环境保护委员会，并在资源管理委员会下设不动产登记经办机构，实施对不动产权属的统一登记管理职能。林业和水利部门的其他职能划归农业部门，整合为大农业管理部门。从管理实践来看，资源和规划管理是城市建设发展的根本基础，既是城市建设管理的前提统领也是城市建设管理领域许多问题产生的根源，必须采取足够强势及高位统筹的机构设置形式，给予实质性加强。资源管理委员会的职能重点是强化政府对土地、森林、水系等资源性要素的掌控能力，把住出口，实现对资源的保护、恢复以及可持续开发和集约高效利用。设置不动产登记经办机构则是对不动产统一登记制度的具体落实。规划委员会的职能重点是强化对资源和空间的统筹规划和合理布局，提高使用效能。生态环境保护委员会是对生态文明制度建设战略部署的体制回应，其重点在于实现对生态保护管理职能的统合和加强，以破除部门分割和管理分散的职能缺陷，改变目前环保部门单打独斗、隔靴搔痒的体制困境。实际上，我们也曾考虑过设置资源和规划委员会，但在研究中发现，城市规划管理应秉持独立的专业精神，与任何物质利益的纠葛都难以避免地会使其陷于权利博弈的困境，而有悖于其应有的科学品质，特别是在法制尚未彻底颠覆人治的历史条件下这一点更显得尤为重要。
2.保障建设类。主要履行城市居民基本生活保障职能，提升城市保障能力。包括城市基础设施、市政（含停车场）公用及地下管网（管廊）、人防工程、保障性住房等以政府投资或主导的公建项目建设及维护管理，以及物业管理等职能。具体到机构设置上，应整合城市建设、市政公用、房地、人防等部门的建设维护管理职能、住房保障和物业管理职能，以及交通运输部门的道桥等硬件建设与维护管理职能，组建城市保障和建设局。考虑到人防部门的特殊性可在城市保障和建设局加挂人防办的牌子。其中，将道桥等硬件设施的建设管理整合到市政建设职能中，有利于统筹实施城乡一体化建设。城市保障和建设局的职能特点是履行政府投资建设项目和城市公共基础设施的举办职能，并不是对整个建设市场和行业的监督管理，其实质就是“管办分离”的体制模式，同时应严格执行政府项目代建制的相关规定，既要防止权力寻租，也有利于将政府建设项目纳入统一规范的市场监管体系，维护公平竞争的市场秩序。
3.运行管理类。主要侧重于城市的后期运行管理，实现宜居美化的管理功能。包括市容环卫、园林绿化、城市雕塑、城市公共空间功能开发利用及交通运输管理职能。这里的交通运输管理不包括道桥等硬件设施的建设维护管理。具体到机构设置上，应整合市容环卫、园林绿化、人防、城市管理及行政执法等部门职能，以及城市雕塑管理职能，组建城市管理委员会，加挂城市管理行政执法局牌子。如国家允许设置部门管理机构，则城市管理行政执法局可列为城市管理委员会的部门管理机构。城市管理委员会处于整个城市管理链条的末端，既要面对集中凸显的城市管理问题，又要承担城市管理最后把关的责任，因此必须强化其综合协调建口部门的职能，以将在后期管理中发现的前期管理问题予以反馈及整改，形成闭环管理机制。这其中最为关键的是要实现城市管理信息实时互通和资源共享，要建立集中统一的数字化城市管理信息平台，应用现代信息技术精确定位和动态监控城市部件和城市系统运行，优先解决“看得见”的问题。
4.市场监管类。主要包括建设及相关行业管理、质量及安全监管、招投标管理、建筑市场和房地产市场交易行为监管等。具体到机构设置上，应整合城乡建设、房地、国土部门的行业管理和市场监管职能，组建建设市场监督管理局。这样既有利于建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，也能够促进有形建筑市场向生产要素市场的转化，推动土地市场、建筑市场、房地产市场向统一的生产要素市场的集中。如果单纯从市场机制出发似乎应将交通运输市场监管和公用行业监管都一并整合进来，但我们考虑交通运输与人员流动和生活资料的供应联系紧密，公交客运、水、气、热等公用行业又主要承担公益职能的特殊属性，其是城市运行和保障的必要条件，因此倾向于将交通运输划入城市运行管理类，将公用行业划入城市保障建设类。
关于城市管理综合行政执法问题。从实践上看，由于部门之间的搏弈，综合行政执法往往很难实现，更多地是各部门将不好管的让城管来管，而较易规范的则留在本部门，这就使城管在许多地方成为各类社会矛盾的焦点。其主要问题：一是“先天不足，腰杆不硬”，作为执法部门却缺乏权威的法律支撑，一般都是依政府规章相对集中行政处罚权，其与各部门依法律分别行使的行政处罚权，在法律效力上就大打折扣；二是“管罚分离，责任无限”，从管理的科学性上看，执法处罚是监督管理的重要手段，仅仅相对集中行政处罚权不但进一步强化了“重罚轻管”的体制诟病，也为各部门推脱监管责任找到了“替罪羊”；三是“体制不顺，无依无靠”，在实际工作中，综合行政执法作为整个城市管理过程的末端环节，需要以前期管理环节为基础，离不开审批管理部门的支持配合。但相对集中起来的行政处罚权，或来自于部门的让渡或是对部门权力的剥夺，让渡来的全是难题，各部门避之犹恐不及，剥夺来的都是利益，各部门本不情愿，这种情况下又何谈积极有效的支持配合？综合行政执法部门处于“给啥干啥、抢啥是啥”，职能残缺不全的囧境，难以形成坚强有力的体制依托，而整天忙于处理其他部门甩出的难题，有种给别人打工还费力不讨好的感觉，也未必心甘情愿。针对上述问题，综合行政执法的实现路径应从制度、体制和机制三个方面来考虑。一是打破部门法的权力割据，通过整合法律规范从根本上集中执法权力,但立法修改一般耗时较长，还需要从部门立法到人大立法体制改革的配合；二是整合部门职能实行大部门体制，但即使实行大部门体制，地方政府的城市管理职能也不可能仅仅集中到一两个部门；三是建立联合执法的综合协调机制。从目前可操作性来看，由于城市管理的巨系统特性，无论是从法律制度还是从职能和体制建设入手都只能实现相对适度的权力集中，很难做到完全意义上的综合执法，而建立联合执法的综合协调机制则相对容易操作。如可成立由相关执法部门参加的城市管理行政执法协调领导小组，下设办公室，与城市管理行政执法局合署办公或一个机构两块牌子，由领导小组办公室协调调度各相关执法部门派驻过来的执法队伍，这虽然不是严格意义上的综合行政执法，但也能够实现其加强各专业执法之间的协调和整合，提高执行效率的功能。
关于市区城市管理职能分工问题，按照前述的职能分类，对其中需要统筹规划严格管控的基础性资源性管理要素和需要统一监管整体规范的市场管理要素应该实行高位统管；对于保障建设性管理要素可以实行市区分级管理；对于城市运行管理中的信息整合、指挥调度和督察考评应由市级统管，市容环卫、园林绿化、行政执法等具体管理执行职能可由城区负责，同时市级要加强统筹协调。
当然，由于城市管理系统的复杂性和动态性特征，城市管理问题不是靠一两个新思维就能解决的，对城市管理问题的理论研究还要与各地城市管理的具体实践相结合才能逐步破解城市管理难题。
（作者单位：吉林省长春市机构编制委员会办公室）