上海市编办
完善城市基层管理体制是创新社会治理、加强基层建设的一项基础性工作。2014年，习近平总书记参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时提出，希望上海走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子。上海市委、市政府高度重视城市基层建设和管理工作，始终把完善城市基层管理体制摆到突出位置来抓，积极探索适应上海特大型城市特点的基层管理体制。
上海市城市基层管理面临的形势和问题
当前，上海正处在创新驱动发展、经济转型升级的关键阶段，面对的改革发展稳定任务之重前所未有，面对的矛盾风险挑战之多前所未有。一方面，社会人群及其结构发生深刻变化，对创新基层社会治理提出了更高要求。随着经济社会发展，城乡二元结构被打破，外来人口大量、持续、快速流入，非户籍常住人口已超过1000万，既为城市发展带来活力，也使得基层社区资源、环境和公共服务承载压力持续加大，带来一系列基层社会问题和城市治理顽症，迫切要求我们创新基层社会治理，完善城市基层管理体制，通过加强管理实现秩序。另一方面，产业结构、城乡布局、居住空间发生深刻变化，对完善基层管理体制提出了更高要求。当前，上海正在加快形成服务经济为主的产业结构，深入推进经济结构调整升级，与产业结构调整密切相关，在城市化进程中，上海城乡布局发生巨大变化，中心城区边界不断向外拓展，城郊结合部出现大量的大型镇和大型居住社区，多种社区形态并存，从第六次全国人口普查数据看，近郊的人口达960万、比第五次全国人口普查时增加406万，远郊人口达643万、增加249万；而在城市现代化和农村城市化的共同推动下，远郊地区出现“空心村”、“空壳村”，产生许多新的治理难题。
随着上海经济社会的快速发展，城市基层建设管理中碰到许多亟待解决的新情况新问题，也已经到了需要在制度创新上有所突破、在政策安排上有新举措的阶段，迫切需要深入研究、统筹考虑，具体表现在：
一是街道职能定位有待进一步完善。根据市委2010年《关于制定上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，街道职能主要是“组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、协调社区资源、指导自治组织和维护社会稳定”六项职能。实践中，街道党的建设方面的职能还有待加强，街道统筹区域发展的职能有待明确，街道在城市建设管理特别是公共服务设施规划中缺乏参与权、话语权，影响社区公共资源配置。此外，一些街道还要履行招商引资等与公共管理服务职责关联度不大的职能。
二是街道机构设置有待进一步优化。街道部门设置普遍存在着与上级条线部门简单对应、科室划分过细、职能重复交叉、工作忙闲不均等问题，影响了街道综合效能的发挥；街道行政编制有限，分布在数个科室和有关组织、机构内，人员力量分散、对下服务低效；街道普遍设置的社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心和社区党员服务中心，存在着功能不够完善、布局不够合理、与街道科室之间职能相近、职责不清等问题，影响行政效能发挥，亟待优化完善。
三是街道运行机制有待进一步顺畅。随着基层管理服务压力逐步增大，对街道汇聚资源、整合力量、综合执法、运转高效提出了更高要求，但在“条块结合、属地管理”模式下，来自条线的大量事务和职责落到街道，而与之匹配的管理权限和资源配置并未到位。“块”对“条”的考核权、人事建议权难以落实，权责不一矛盾较为突出，街道层面即便超负荷运转，也往往力不从心，许多社会矛盾难以得到及时有效解决。
四是镇级管理体制有待进一步创新。随着上海产业结构深刻调整、城市化进程快速推进、旧区改造和大型居住区建设的大规模推进，郊区出现一批大镇、大居，给现行治理体系带来许多挑战。在“大镇”方面，经过十多年的撤并，上海的乡镇数大幅减少，每个镇的辖区面积从平均27.2平方公里上升到53.4平方公里，每个镇平均户籍人口从上世纪90年代末的2.7万上升到目前的5.7万，常住人口超过20万的镇有21个，不少大镇已达到小型城市的规模；镇管理力量缺口较大，镇级治理体系与大镇规模不对应、治理责任与事权不对应、行政资源总量不足的矛盾较为突出。在“大居”方面，本市已建、在建、规划的大型居住区40余个，平均规划人口3.3万，有的甚至超过10万，大量居民涌入新建社区，公建配套不足、基本公共服务薄弱的矛盾日益凸显，迫切需要对“大居”的治理体制进行创新完善。
上海市完善城市基层管理体制的主要做法
根据上海城市基层社会治理领域的新情况新问题，上海在全市开展大调研的基础上，2014年底出台了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和一系列专项政策文件，对新形势下基层体制、基层队伍、基层治理、基层服务和保障等进行了明确。根据市委、市政府有关精神和要求，上海市完善基层管理体制主要进行了以下几个方面探索：
（一）深化街道体制改革。
街道处于行政的末端，又处在基层的顶端，是政府与基层的重要连接点，是创新基层社会治理的关键所在。深化街道体制改革是创新社会治理加强基层建设的重要内容，必须立足新的实际，不断深化改革。
一是完善街道职能定位。为进一步增强社会治理能力，提高街道公共服务、公共管理、公共安全水平，确保街道职能清晰、权责一致、运转协调、保障有力、依法高效，2014年底，市委、市政府出台《关于深化街道体制改革的实施意见》，进一步明确今后街道主要履行“加强党的建设、统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安”等8项职能。同时，鉴于街道招商引资牵扯了大量本应用于社会管理服务的人力资源和工作精力，影响市场秩序和营商环境，明确全面取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，街道经费支出由区政府全额保障，推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上来。推动街道把服务经济发展的重点转变为优化公共服务，着力为企业发展提供良好的公共环境。
二是优化街道机构设置。立足于“面向基层、面向群众、面向服务”的基本要求和“精简、统一、高效”的基本原则，根据街道职能定位，优化完善街道机构设置。一方面，综合设置党政机构，按“6+2”模式优化街道党政机构设置，明确各街道统一设置党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室等6个科室，其余2个科室的具体名称及职责划分由区县自主研究确定。另一方面，加强街道各中心建设，构建面向基层的服务管理平台体系，优化社区事务受理服务中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心的基本公共服务功能；设置城市网格化综合管理中心，及时对辖区内各类城市综合管理问题开展联合执法处置；社区党员服务中心更名为社区党建服务中心，进一步拓展服务社区党组织和党员群众的功能，使其成为区域化党建的开放式、集约化、共享性服务平台；同时，加强社区综治中心作为社会治安综合治理工作平台的作用。通过机构调整，有效整合了街道党政机构的工作资源，增强了条块之间的协同配合。
三是积极理顺条块关系。街道处在各种问题和矛盾的第一线，直接面对群众，对地区社会性、公益性、群众性的工作负总责，如果缺乏相配套的管理权限和资源配置权，基层治理中的“最后一公里”将难以打通。必须坚持重心下移、资源下沉，坚持“以块为主、强化基层”的方向，尽可能将服务资源和管理力量向基层倾斜，落实街道相应的事权、财权和用人权，建立健全相关制度，确保基层有钱有权。“用人权”方面，落实街道条线部门派驻机构负责人的人事考核权和征得同意权；“事权”方面，主要是落实街道“统筹区域发展”的职能，赋予街道规划参与权，在制定城区建设规划和公共服务设施布局时必须征求街道意见；赋予街道综合管理权，由街道对条线部门派驻机构的工作进行统筹安排、组织协调和考核督办；“财权”方面，赋予街道财力安排的建议权，即事关社区民生的重大实施项目的资金安排可由街道提出。同时，实行职能部门职责下沉准入制度，职能部门不得随意将工作职责下放到街道，确需街道承担的新增事项，须由区委、区政府严格审核把关，并做到权随事转、人随事转、费随事转，人财物同步下放，确保权责对等。取消职能部门直接考核街道的做法，由区委、区政府统筹各方对街道的考核工作，自下而上与自上而下的考核有机结合起来。
（二）完善镇级管理体制。
城郊结合部因其特殊的复杂性，构成当前上海基层社会治理的难点之一。改进完善城乡结合部的镇域治理体系，关键是要针对“大镇大居”带来的人口状况、居住状况、需求状况等新情况，解决管理服务不匹配、不到位、不落实的问题。
一是积极推进析出街道。为使行政建制更加合理，区域幅度更加科学，管理服务更加规范有效，积极推进从大镇中析出街道的工作。针对部分地处城市化地区，与中心城区或新城连接成片，边界清晰，市政基础设施和基本公共服务设施完善，达到一定面积（5平方公里左右）、一定人口规模（10万人以上，或规划人口在10万左右，导入人口已达5万），基本完成农村集体经济组织产权制度改革、村组撤制，满足这些条件的区域，积极创造条件推进析出街道工作。今年以来，已经先后在普陀区析出万里街道、真如镇调整为真如街道、闵行区浦江镇新建浦锦街道、松江区分别在九亭镇和方松街道新建九里亭和广富林街道，相关工作都稳步推进。
二是做实基本管理单元。针对当前郊区社会治理中存在的人口导入多、辖区面积大、管理服务任务重，特别是一些远离镇政府所在地的大居、撤制镇地区，服务管理不能就近满足群众需求的矛盾，积极以做实基本管理单元为重要抓手，切实提高镇域治理水平。通过合理设定基本管理单元，配备必要的管理服务资源，有效加强公共管理、公共服务。目前，本市正在积极研究做实基本管理单元的举措，制定基本管理单元公共服务设施建设、行政执法和专业管理力量配备等具体措施办法。
三是完善镇管社区管理体制。依托基本管理单元，在近年来基层探索的基础上，深化完善“镇管社区”组织架构和运作机制。探索在镇与居委会之间设立社区党委，发挥党的领导核心作用；建立社区委员会，发挥协商议事的共治平台作用，赋予其社区事务协调权、建议权、监督权等；建立社区中心，作为镇政府服务居民的工作平台，就近为居民提供行政事务和基本公共卫生、文化等服务。“镇管社区”不是简单复制传统城区工作模式，而是着力加大推进社区共治和指导居民自治的工作力度，着力推动多元主体参与治理，逐步形成党委领导、行政主导、社会广泛参与治理的格局。
（三）加强基层工作力量。
按照“严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”原则，通过有序推动人员编制向基层一线下沉，着力推进基层“强身”，重点充实快速城市化地区和城乡结合部等基层一线和薄弱环节管理和执法力量，提高机构编制资源效用，切实提升基层社会治理能力和公共服务水平。
一是充实基层管理力量。按照市委、市政府有关要求，结合市民政局等部门在城市化进程较快、人口大量导入的大镇大居地区新建街道、划分基本管理单元相关意见，合理充实配备基层一线管理力量。为新建街道配备人员编制。结合析出街道和行政区划调整，按照一定标准，为新建街道配备人员编制，满足新建街道的行政管理工作需要，确保社会管理和公共服务力量。按基本管理单元充实工作力量。根据市委、市政府《关于加强新形势下社区建设的若干意见》，按照镇管社区的功能定位和管理架构，适当充实基层管理单元的工作力量。设置社区事务受理分中心，并配备少量精干事业编制人员；加强和整合专业社工队伍、社区志愿者等力量，与社会组织协力拓展社区教育、养老、安全、环境等社会事务。
二是充实一线执法力量。根据市委关于执法管理力量向城乡结合部倾斜的要求，结合基层一线管理实际，通过新增编制、下沉力量以及人员招录等途径，重点充实基层一线执法力量。加强公安警力。按照市委、市政府统一部署，通过内部调剂等多种方式，为城郊结合部和大型居住社区增强警力，并为建设较为成熟、规模较大的大型居住社区增设派出所。对新形成的镇管社区，通过设社区警务室、警务工作站，适当增加社区警力配备。下沉司法工作力量。按照司法体制改革和劳教制度改革有关精神，考虑到本市基层一线司法所承担社区矫正和社区戒毒工作职能的实际需要，进一步推进司法工作力量下沉，将本市司法系统干警下沉充实到街镇基层一线司法所，主要从事社区矫正和社区戒毒工作。充实城管执法和市场监管力量。按照乡镇“属地管理”、街道“条属块管”等两种模式，加快理顺街镇城管执法体制，加快充实街镇层面城管执法力量；整合市场监管资源，推进区县市场监管力量下沉。
三是充实基层服务力量。为适应政府职能转变和社区公共服务发展需要，在总量控制的前提下，紧紧围绕促进街镇基本公共服务均等化，进一步充实基层服务力量。结合各区县、街镇实际，优化社区事务受理服务中心力量配备，充实了社区文化活动中心工作力量，规范社区卫生服务中心编制配备，推进区县职能部门设在街镇事业单位属地化管理，及时调?嘀婆浔福Ｕ匣惴窳α俊?
完善城市基层管理体制意义重大、影响深远。下一步，上海将按照中央要求和市委、市政府统一部署，进一步推进完善城市基层管理体制有关工作，将各项改革任务落到实处，切实提升城市基层管理水平。