丁士昭
〔内容提要〕长期以来，我国政府公共工程的管理存在着许多问题，虽然经过多种努力，仍没有从根本上得到解决，究其原因，主要是没有从体制、机制和法制上进行综合治理。通过研究和总结工业发达国家和地区的政府公共工程管理体制与机制，可以发现：政府工程政府管、政府工程集中管是两个基本要点。因此，政府公共工程集中管理，是推进国家治理体系和治理能力现代化在我国工程建设领域实现的必然要求。
现行体制的缺陷
政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。政府投资的项目称为政府投资项目，或政府投资建设项目，其特点是：政府是工程的投资主体或者投资主体之一，其资金来源主要是政府财政资金；工程建设的目的主要是满足公众对于公共设施和公共服务的需要，如由政府投资建设并拥有产权的学校、医院、道路、码头等供公众使用和享用的工程设施。公共工程可以进一步细分为主要由政府投资，而不以营利为目的的公共工程和政府与私人共同投资、兼具营利性的公共工程。这里，主要侧重于对由政府投资的非营利性公共工程（以下简称政府公共工程）的讨论。
自新中国成立以来，我国基本建设和建筑业的管理体制几经变化，国家和地方政府的建设行政管理部门的名称和管理职能也变化多次。但国家和地方政府只有建设行政管理部门，缺失政府公共工程主持和管理部门。
目前，对于大量“非经营性”政府公共工程，主要有两种建设实施管理方式。第一种方式是从政府有关部门抽调人员组成“一次性临时工程建设管理机构”进行管理。由于其管理主体的“临时性、一次性、非专业和无知识积累”等特性，存在安全与质量隐患、资源浪费、“三超”和腐败问题。第二种方式是“建、管、用合一”，由各项目使用单位常设管理机构（如基建处等）管理。由于其管理主体的“分散性、自营性”与专业化的生产方式相违背，并无法有效避免第一种方式产生的问题。两种方式都没有很好地解决政府公共工程管理中责任主体缺失的问题，其结果是“各自为政、多头管理，各负其责又不知谁最后负责”。
政府公共工程由使用单位自行管理，这种缺乏统一领导和集中控制的传统建设模式，使得我国政府公共工程存在建设体制性缺陷即产权不清晰，名义上是国家投资和所有，相应单位获得了建设或经营自主权，而实际上是所有者“缺位”，即责任缺位。政府公共工程管理体制和机制已不适应当今改革和发展的变化。
改革创新的路径
纵览工业发达国家和地区的管理体制，政府公共工程都是由政府直接主持，进行集中管理，这也是大部分发达国家和地区所普遍采用的管理体制。比如英国、美国、德国、日本以及我国香港地区等，对这些发达国家和地区的政府来说，对政府公共工程进行直接管理是政府的一项重要职责。这些国家和地区的政府一般都有实施政府公共工程管理的专门机构，通过专门机构的管理，保证了工程管理的集中化、专业化、统一化以及投资效率。这种专门机构直接实施管理，就是充当政府公共工程建设的项目业主。这种方式无疑能够减少政府公共工程分散管理带来的弊端，减少信息成本和监控成本，同时减少腐败的可能性。
改革政府公共工程管理体制，在原则上，应坚持“政府工程政府管、政府工程集中管”。作为公共利益的代表，政府应该成为公共资产的唯一管理者。并且，只有实行集中管理，才能组建专业化的管理机构，低成本高效率地开展专业化的工程管理工作，实现工程建设目标。在操作上，应建立政府公共工程直接管理机构。在国家和地方政府层面上，设立专门的政府部门（可以是一个，也可以按工程专业区别的需要设立几个），作为建设项目业主，直接主持管理政府公共工程，这将是机制体制深化改革的一个重要课题。在过程环节，应设立投资决策委员会，提升政府公共工程投资决策科学化水平。政府公共工程投资决策委员会是政府负责政府公共工程建设统一决策和综合协调的跨部门机构。决策委员会主任由分管政府公共工程建设管理的领导担任。委员会成员由发展改革、财政、规划国土、人居环境、住房建设、审计部门和政府公共工程管理局等相关职能部门组成，政府公共工程使用单位可列席会议。委员会可在内部设立若干小组分别负责方案论证、投资控制、招投标审核等工作。决策委员会负责政府公共工程决策、政策审定和重大事项协调等工作。最后，在配套支持上，应组建政府公共工程管理主体单位的支持机构。
重视若干创新点
1.建立基于区分“两类”项目进行管理的机制
区分“两类”项目进行分类管理，是有效规范政府公共工程建设决策、执行和监督的基础和前提。建立符合市场经济规律、符合国际通行做法的管理机制，要科学定位政府职能，激发市场自身的力量，实现工程建设领域政府管理职能的转变。区分“两类”项目进行管理，也是完善政府公共工程管理机制的前提。
2.建立开放透明的政府公共工程投资决策流程
政府公共工程的投资决策必须开放和透明，决策程序应公开并为公众参与创造条件。建议借鉴工业发达国家和地区的经验和做法，规范多层面的投资决策流程。
3.建立政府公共工程决策过程的工程升级制度
建议借鉴我国香港地区的经验和做法，对政府公共工程的投资决策过程实行工程升级制度，即将政府公共工程按决策过程划分为A、B、C和D四个工程层级，只有完成本层级所有工作内容的政府公共工程才能升级进入下一层级。实行工程升级制度，有利于规范政府公共工程的投资决策过程，夯实政府公共工程各项各类的投资决策支持工作。
4.改革政府公共工程审批制度
目前政府公共工程建设过程中审批手续多、费时长、效率低，既浪费了大量政府资源，也影响了政府公共工程的建设效率。政府公共工程在立项、建设规模、成本控制等重要环节均已由政府公共工程投资决策委员会进行决策，决策委员会本身就由规划、发改、环保、建设等各部门组成，所以不需在建设过程中再由各政府部门进行层层审批。
5.健全政府公共工程管理的监督机制
充分发挥人民代表大会对政府公共工程的监管权。完善信息公开和公共参与制度。改革现有的审计模式，解决工程建设过程中的效率低下、重复审批问题。
总之，政府公共工程管理体制和机制的改革与创新，将推动我国政府公共工程管理领域治理体系的完善和治理能力的提高，有助于提升政府公共工程建设的管理水平和社会效益，有助于保证政府公共工程质量，合理并节约使用建设资金，为政府公共工程增值。
（作者为同济大学工程管理研究所名誉所长、教授）