蔡小军
〔内容提要〕围绕十八届五中全会及十三五规划建议提出的“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，本文从对决策的认识、当前环保行政管理体制现状、改革中可能遇到的新问题及解决途径四个方面进行了思考。
《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中均提到了“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”（简称垂直管理，下同）的决策，在新时期下，如何理解和贯彻落实新一轮环境保护管理体制改革，引发了我们的思考。
实行垂直管理的意义
实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度是中央对整个环境管理体制作出的重大创新，是对“地方政府以牺牲环境换取经济增长”的反思，为独立公正开展环境监测监察执法提供了制度保障。
1·实行垂直管理有利于生态文明建设。
近年来，各地通过简政放权，统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域改革，为企业松绑减负，为创业创新清障搭台，培育地方经济社会发展动力。地方经济发展造成的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的情况日渐严重。为此，十八届五中全会提出了“坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策”，并提出了将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，将发展理念由改造自然、开发自然转变成尊重自然、顺应自然、保护自然。保护环境推行绿色发展，已成为各级党委和政府执政的新理念、新目标、新价值取向。
2·实行垂直管理有利于落实环境政策。
改革开放以来，我国环境总体恶化的趋势一直未得到根本性改变，地方政府落实环境政策的力度参差不齐，各地大气和水环境状况并没有得到显著改观，环境压力还在增大，部分地区污染排放严重超过环境容量，环境突发事件高发，根据国家环保部《全国环境统计公报》数据，自2010年至2014年，全国突发环境事件次数2687次，造成的污染治理难度大、周期长，人民群众的呼声较高。实行垂直管理制度有利于包括水、大气、土壤、固体废物与化学品等环境污染减排指标任务的分解落实和考核管理，纠正一些地方政府环保管理中“上有政策、下有对策”，以欺瞒手段虚假执行中央环境政策的错误做法。
3·实行垂直管理有利于提升环保效能。
在很长一段时间内，各地党委、政府都以经济建设为中心，基层环保部门难以抵挡政府对污染项目的招商引资，难以对违法排污企业实行有效执法。一旦有环境事故，环保部门为政府部门“兜底”，环境监测监察机构为环保部门“兜底”，导致基层环保机构的监测监察执法压力增大，弱化了环境保护效能。实行垂直管理，有利于提高环境监测数据的准确性和真实性，有利于强化环境违法行为的监管，有利于改变地方政府干预产生的政策不连贯现象。
现行环境保护行政管理体制情况
现行环境保护行政管理体制实行的是统一管理与分级、分部门管理相结合的体制，统管部门是指国务院环境保护行政主管部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，分管部门是指依法分管某一类污染源防治或者某一类自然资源保护管理工作的部门。
1·组织结构。
具体可分为三部分：环境保护主管部门（如国家环保部、地方各级环保局）、授权的环境保护行政机构（如环保部华北核与辐射安全监督站）、受委托的机构（各级环保部门所属环境监测机构、环境监察机构）、其他具有环境保护监督管理职责的部门（各级水利、国土、海洋、农业行政主管部门等）。
2·管理体系。
现行的环境保护管理体系是条块结合。在国务院的领导协调下，环境保护行政主管部门和其他相关部门自上而下进行业务指导，实施“条条管理”；地方各级政府对所辖区域的环境质量负责，为本级环境保护部门提供人、财、物，实施“块块管理”。
3·职权配置。
可分为三个方面的内容：一是在中央和地方之间的配置；二是在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置，例如在环保、水利、海洋等部门之间的配置；三是在具体的一个部门内设机构之间的分工，如综合科、污染物排放总量控制科、自然生态保护科、监察大队、监测站之间的配置与分工。
4·运行机制。
主要指具有环境保护监督管理职责的部门各自职权运行方式、行政程序以及各机构之间开展环境管理事务进行协作的方式，包括行政决策、行政命令执行、环保行政事务的部门协调、公众参与以及监督等机制，如地方政府设立的环境保护委员会。
实行垂直管理遇到的新问题
实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理的制度，主要指省级环保部门直接管理市、县的监测监察执法机构，赋予其独立的监测事权、行政执法权，并承担其人员和工作经费。在实际改革工作中，对可能遇到的新问题应加以研究。
1·职能配置问题。
《环保法》第十条规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”，第十三条规定“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划”，第四十七条规定“县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制”。法律赋予了环境保护部门监督管理、环保规划、行政许可、监测防控等职能。实行垂直管理后，市、县政府不再拥有对本级行政区域内环境监测监察执法机构的管理权，在依法履行地方环境保护管理职能时，监测监察执法职能已从属地管理职能中剥离，在加强环境监测监察执法的同时，应合理配置职能，确保环保工作的统一性、有效性。
2·权责对等问题。
《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》明确“县级以上地方各级人民政府对本行政区域环境监管执法工作负有领导责任”。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定“地方各级环保部门对本级行政区域内的环境质量负责”。实际工作中，地方各级环保部门通过环保规划、监测、监察执法、环境评估、应急处置等一系列工作，承担具体的环保责任。实行垂直管理后，地方环保部门监督管理原先依赖的“眼睛”（监测）和“利剑”（监察执法）已经上移省级，按照“权责对等”原则，其相应的责任也应上移。
3·机构设置问题。
有三种设置模式：一是将省以下市、县环境保护部门垂直管理，实行业务、人员、经费均有省级环保部门管理（此模式与法律规定的属地责任有冲突，故不列入设置模式）。二是将省以下环保监测机构垂直管理。是指市、县级环保部门所属的环境监测机构实行省级垂直管理。实行垂直管理之后，市、县环境监测站将由省级环境监测机构统一管理。三是省以下环保机构监察执法垂直管理，可以理解为两种机构设置模式：从上而下对基层执法的监察进行垂直管理和省以下监察执法垂直管理。前者指对基层环境监察队伍的执法行为从上而下进行监察，如抽查、巡查或者责任追究，这种监察督查模式的设定，符合环保部相继成立的六大督查中心模式（环保部华东环境保护督查中心设置在南京，监管区域为上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东）。后者指对基层环保部门所属的环境监察执法机构实行省级垂直管理，同样符合“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监察要求。十八届五中全会公报和“十三五”规划建议是个指导性和纲领性文件，仅提出省以下环保机构监测监察执法垂直管理，其具体设置模式有待于进一步探索。
4·协调机制问题。
环保工作是一项综合性很强的工作，在环境保护管理过程中需要国土、交通、卫计、水利、公安、司法、财政、银行、税务等相关部门和单位的联合实施。例如对内河船舶污染的监督管理和船舶污染事故的调查处理，需要交通运输部门的协助；对不可降解的一次性发泡塑料产品的环境污染的监督管理和污染事故的调查处理，需要市场监管部门的协助；在水资源污染防治和生态保护工作中，需要水务行政部门的协助；有关查封扣押等行政强制措施的实施保障、行政拘留等行政处罚的执行、行政处罚的强制执行以及环境违法犯罪的查处，需要司法机关的协助。在省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制下，需重新建立“条管部门”与“块管部门”之间的联合执法协助机制。
实施垂直管理相关问题的解决途径
多年来，一些地方对环保部门管理体制进行了一些改革探索，如陕西省自2002年实行了市以下环境保护机构垂直管理；沈阳市自2008年实行区（县）环境保护机构垂直管理，2014年回归属地管理。在总结各地做法的基础上，围绕建立结构合理、管理科学、办事高效、运转协调的环境保护行政管理运行机制，对垂直管理后可能遇到的相关问题，提出以下解决途径。
1·优化政府考核机制。
在政府考核体系中，GDP的数值是一个重要考核指标，一些地方政府从政绩出发，单纯追求GDP的增长速度，但不少地方GDP上去了，同时也带来了不少问题，最突出的是环境污染。所以，推行绿色GDP核算，将考核机制由单纯注重GDP增长向注重绿色GDP转变，引导地方政府处理好经济发展与环境保护的关系，处理好当前发展与长远发展的关系，处理好产业集聚与资源集约的关系。从发展理念上引导各地招商引资由“饥不择食”向“择优录取”转变，从根本上减少地方政府对环境监测监察执法的干预。
2·科学配置环保职责。
结合简政放权，梳理省、市、县三级环保机构加强、下放、转移、取消的职责事项，对加强的监测监察执法职责，可探索省以下环保监测机构垂直管理，加大对监测设备的投入和技术力量的配备，提高对地方环境质量的监测能力，确保监测数据的真实性、准确性。省以下环保监察执法可实行半垂直管理，执法权保留在基层环保部门，在环保执法“权责一致”基础上，为地方环保部门实施环境保护监督管理提供执法保障，其人员经费由省级环保部门统一管理和保障。省级环境保护部门可参照国家环保部机构设置模式，增设区域性环境保护督查中心，为省环保行政部门的派出机构，监督区域内市、县的环境管理，加大对区域内市、县环境保护行政执法的监察力度，承办跨区域环境纠纷的协调处理工作。其次，对环境管理在水务、交通、卫生、海洋等行政部门的职责配置进行统一和明确的划分，减少部门之间的摩擦和管理成本，加强各部门之间的合作，形成环境保护管理的合力。
3·完善协调分工机制。
在现行的法律框架下，环境管理涉及多个部门，环境问题的综合性和复杂性促使各级政府设置跨部门、跨行业的环境保护议事协调机构。目前，各级政府都设置了环境保护委员会，从政府层面牵头组织具有环境保护监督管理职责的部门，研究审议环境保护规划、政策和措施，研究解决重大环境保护问题。省以下环保监测监察执法垂直管理后，在原有地方政府各部门协调分工的基础上，需要进一步完善“条管”与“块管”之间的协调分工配合机制，重点围绕垂直管理职责与地方环保部门属地管理职责，建立分工协调配合的制度，在减排防控、行政执法、监测预警、应急处置等环节落实有效对接的措施办法，确保垂直管理后的监测监察执法为地方政府环境管理提供有力保障。
4·建立公众参与制度。
环境保护工作仅仅依靠政府与行政的力量是远远不够的，需要社会各界的广泛参与和合作。2015年9月1日实施的《环境保护公众参与办法》（环保部令第35号）规定了公众参与环境事务的各项权力，为公众参与环境保护提供了法律依据。目前，我国的公众参与制度并不完善，公众参与仍存在许多的局限。为更好地实施公众参与，充分发挥公众在环境保护中的作用，首先要拓宽公众参与的途径与范围，使之具体化、制度化，通过制度保障公众在环境领域享有的环境权、知情权以及参与权，为公众参与环境管理提供畅通的渠道；其次要推行环境信息公开，环境保护行政部门应健全环保信息公开制度，通过向公众公开执法依据、环境政策、办事程序、环境标准、收费项目和标准等信息，落实公众的知情权，确保公众及时参与环保，更好地行使监督的权利；再次要鼓励环境保护社会组织（非政府组织）发展，目前，在我国环境保护社会组织很少，作为一种公众参与的重要主体，是环境保护行政部门与社会公众间沟通的有力媒介，它与政府、公众之间相互联系、相互配合，三者之间形成的新型关系构成了环境管理的主体多元化格局。
（作者单位：江苏省南通市如东县机构编制委员会办公室）
参考文献：
1·曲福田·《行政管理学》·〔M〕南京大学出版社
2·国家环保部·《全国环境统计公报（2010-2014）》·〔EB/OL〕《国家环保部数据中心》（2010-2014）
3·孙发峰·《从条块分割走向协同治理》·〔J〕《广西社会科学》2011年04期
4·杨朝霞·《论我国环境行政管理体制的弊端与改革》·〔J〕《昆明理工大学学报(社会科学版)》2007年05期
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