兰永胜
〔内容提要〕推进生产经营性事业单位改革是中央作出的一项重要决策， 是分类推进事业单位改革的一项重要内容。本文总结贵州省属19家省属生产经营性事业单位的特点， 分析其在转企改制过程中遇到的诸多问题和困难， 包括改革成本、配套政策、资产管理、人员利益、经营发展等等， 从观念更新、职工利益、资产管理和制度创新等方面提出相关对策建议， 以便深入推进省属生产经营性事业单位改革工作。
19家省属生产经营性事业单位现状
长期以来， 贵州省一些事业单位功能定位不清、职责不明， 导致政事不分， 事企不分， 机制不活。特别是生产经营性事业单位在一定程度上抑制了市场主体发育， 影响了市场资源配置， 扭曲了市场供求关系， 制约了政府职能转变。2013年3月， 结合省直事业单位业务范围中存在经营性职能、实际业务运行中存在生产经营活动、所提供的产品或服务能够通过市场取得的实际， 在省直1188个事业单位中确定了60个省属生产经营性事业单位作为第一批改革单位； 同时， 综合分析在编人员、经营性资产状况、市场经营能力和业务运行状况， 科学确定19家事业单位选择“转企改制” 方式进行改革。在对19家适用于“转企” 改革方式的省直事业单位分析中， 存在如下特点或问题：
1.行业分布广。
在19家省直生产经营性事业单位中， 涉及培训服务、宾馆招待服务、机关服务、社会服务和科研类五个行业， 其中培训类事业单位3个， 宾馆、招待所类事业单位6个， 机关服务类1个， 社会服务类事业单位6个， 科研类事业单位3个。同时， 在培训中既涉及市场竞争程度激烈的驾驶培训服务， 也涉及针对某个技术部门的专门培训服务。
2.事企不区分。
事业单位无一例外是由主管部门举办， 利用公共资源， 借助主管部门的影响从事生产经营活动， 事企不区分， 有违市场公平竞争原则。有的主管部门也将这类单位作为自己的“自留地”， 时不时占点“小便宜”， 不仅影响了事业单位的生产经营活动， 而且容易滋生腐败。在19家省直生产经营性事业单位改革中， 既有省厅单位承担着部分政府职能的宾馆招待所， 也有为相关委员会承担社会服务职能的社会服务机构， 还有为相关部门提供专业培训的中心。这些生产经营性事业单位不仅要受到主管部门的直接领导， 而且大多单位具备企业独立法人资格， 其经营活动又必须适应市场规律， 在双重因素制约下， 成了既是事业单位又是企业， 既不是事业单位又不是企业。
3.竞争差异大。
19家省直生产经营性事业单位涉及5个行业、13个主管部门， 受事业单位管理体制的约束， 不能完全走向市场， 生产经营活动缺乏活力， 整体效益不高， 行业竞争程度也不相同。第三产业的比重加大， 宾馆、招待所类事业单位主要提供住宿、会议等服务， 技术壁垒低， 进入门槛比较低， 竞争程度最为激烈； 科研类事业单位主要提供专业技术指导， 具有一定的核心竞争力， 竞争程度相对比较弱； 培训类事业单位驾驶培训服务竞争程度较高， 而对于专门部门、专门技能的培训中心具有一定垄断， 竞争程度较低。
转企改制的基本原则和主要方式
1.基本原则。
坚持以人为本， 把提高服务水平和满足人民群众需求作为出发点和落脚点； 坚持分类指导， 根据不同行业生产经营性事业单位的特点实施改革和管理； 坚持开拓创新， 鼓励进行多种形式的探索和实践， 破除影响生产经营性事业单位发展的体制机制障碍； 坚持着眼发展， 充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用； 坚持统筹兼顾， 注意与行业体制改革、政府机构改革、国有企业改革等相衔接， 妥善处理改革发展稳定的关系。
2.主要方式。
结合单位特点， 从实际出发予以选择， 主要有以下三种途径和方式：
第一， 可通过转让存量资产、吸收外资和民间资本， 将资产质量较好、有发展前景的生产经营性事业单位改制为股份有限公司或有限责任公司。
第二， 由相关主管部门通过联合、兼并、划转、引资等方进行资产整合重组， 实现转企改制。
第三， 鼓励单位职工和经营者整体购买单位国有资产或入股新企业， 也可按照国家和省的相关政策、规定， 将生产经营性事业单位国有产权（股权） 整体或部分出售， 实现转企改制。
转企改制过程中存在问题
1.转企改制中的思想问题。
改制过程中职工的思想问题， 主要表现为以下四个方面： 一是身份观念难以转变妨碍改革， 多年来， 事业单位按照政府机关模式管理运行， 官本位观念根深蒂固， 收入也有保障， 担心转制后由“国家工作人员” 转为“企业职工”， 政治上“降格”， 幸福感降低； 二是担心改制后退休待遇降低而抵触改革， 特别是达不到提前退休条件的职工反应强烈， 他们将在改制后退休， 退休金待遇按企业职工养老金办法执行， 这部分职工反对转企改制； 三是转制单位自身竞争能力弱害怕改革， 转制后企业化运作压力增大， 部分年纪大、能力较差的职工难以适应残酷的市场竞争， 压力增加； 四是改革前景预期不明， 改制职工对改革后的待遇保障和企业发展前景感到担忧和信心不足， 害怕改革。
2.转企改制中的利益问题。
生产经营性事业单位转制是在以往事业单位的框架内进行的， 这项转制要求将生产经营性事业单位改为企业并进行转制， 必然影响到一些相关单位及其职工的利益， 引起他们的反对甚至阻碍。第一， 上级主管部门利益问题。由于生产性事业单位从事经营开发具有一定的资源垄断， 在市场中具有一定的竞争优势， 就必然具备一定的效益， 上级主管部门考虑利益因素就不愿意进行进一步转企改革， 在转企改革中必然会带有一定的抵触情绪。第二， 生产经营性事业单位的人员利益问题。生产经营性事业单位职工包括现有转制前参加工作、转制退休和一两年内即将退休的领导和职工。他们不仅保留了事业单位的待遇， 还分享了事业单位市场经营带来的效益， 都存在不同的利益心理， 担心损害个人利益， 畏惧转企改革， 特别是畏惧转企改革后减少其个人的薪酬和退休金。虽然“机关事业单位与企业养老金并轨”， 但机关事业单位与企业退休人员的养老金存在事实差距， 转企改制后人员的养老保险、工资福利、医疗保险等都有改变， 按现行人事政策， 企业、社会人员比事业编制人员的上述待遇降低， 这成为推进改革的最大隐患， 也是改制过程中的冲突之源。第三， 政策不配套、改革成本核算无统一标准。国家和省出台的一系列关于生产经营性事业单位改革政策和指导性文件大多是方向性、原则性的， 而配套性、具体性、可操作性不够， 对于生产经营性事业单位转企改制也没有统一标准， 如何公开公平地处理职工利益分配， 提留相关费用， 成为改革中面临的一个尖锐核心问题， 这些都给改革带来了困难。所以， 上级主管部门和单位员工等既得利益集团的阻碍和职工观念转变将直接或者间接地影响到整个生产经营性事业单位的转制进程。
3.转企改制中的资产问题。
在对19家省直生产经营性事业单位进行清产核资、资产评估和产权界定过程中， 存在三个方面问题。一是转企改革的制度不完整。在生产经营性事业单位转企改革中， 国有资产处置的大部分改革政策与指导性文件都是原则性的、方向性的， 而针对于具体行业及单位的配套性、具体性、可操作的文件比较少。事业单位涉及行业众多， 当事业单位改革领导小组按照这些指导性文件进行操作时， 却无法对特定行业的事业单位进行有效操作。二是转企改革过程中资产处理执行力度不够。转企改革过程中， 生产经营性事业单位主管部门常以各种理由不按规定报损、报废处置国有资产； 忽视法律法规， 有随意转让国有资产、借改革之机制造假账、私分和挪用各类改制中的国有资产等行为发生。三是转企改革过程中事业单位无形资产流失严重。在社会服务机构、科研类生产性事业单位中， 凭借着先进的科学技术， 优秀的管理人才、高学历高职称的技术人才等众多隐形资产才会产生众多的较高经济利益的专利权、非专利技术、商标权、著作权、特许权等无形资产。但是生产经营性事业单位转企改革在资产处置过程中， 对无形资产的不重视导致目前尚未形成较为规范合理的无形资产评估机制， 会出现对无形资产高值低估现象。
4.改制企业的成长问题。
企业的可持续发展是生产经营性事业单位转企改革中不可回避的问题。同样， 生产经营性事业单位改革成为企业， 也必须要面对市场的竞争。竞争优势问题成为制约这些单位改革发展的阻力。19家生产性事业单位涉及行业众多， 竞争优势也不尽相同。如贵州省地方电力中心试验研究所具有科研人员近30人， 长期从事电力计量传递及检验， 电站与送变电工程的交接性试验及竣工验收， 行业细分为电力市场， 目标顾客明确， 掌握一定核心技术， 市场竞争优势明显。但是， 省水利厅招待所、省商务厅招待所、省总工会招待所等在宾馆招待所服务行业中， 人力资源优势不明显， 技术壁廊较低， 市场竞争程度高， 企业成长问题严峻。经营管理职能还停留在行政单位管理模式， 其管理方式往往跟不上市场经济的变化， 提供不出市场需要、消费者需要的， 受欢迎、有竞争力的产品和项目， 在优胜劣汰的市场经济环境下举步维艰。
转企改制过程中的对策
生产经营性事业单位转企改制， 是事业单位改革的重要组成部分， 不仅涉及职工切身利益， 而且关系到社会稳定和发展大局。为此， 需要转变观念、完善政策、规范操作、创新管理， 积极稳妥推进生产经营性事业单位转企改制工作。
1.转变观念， 充分认识生产经营性事业单位改革的重大意义。
生产经营性事业单位改革是党中央、国务院的重大战略决策。一方面， 主管部门应认真贯彻落实《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号） 和《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号） 文件精神， 把思想统一到中央、省委省政府决策部署上来， 转变观念， 把握改革精髓， 自觉破除一切与改革要求不相适应的思想观念和模糊认识， 深刻认识生产经营性事业单位改革的重大意义， 切实增强推进事业单位改革的紧迫感、责任感和使命感。另一方面， 主管部门、改革领导小组成员单位应主动深入基层， 开展耐心细致的职工思想教育工作， 密切关注改革过程中的各种思想动态， 与群众面对面地用心沟通， 宣传解释改革的国家政策和成功转制单位的经验， 切实转变观念， 引导广大职工群众支持改革、投身改革， 调动各方面支持改革的积极性。
2.完善配套政策， 切实保障单位职工利益。
生产经营性事业单位改革必须坚持以人为本，把提高服务水平和满足职工需求作为出发点和落脚点。一是切实做好职工分流安置。转企改革时， 生产经营性事业单位制定符合本单位的改革方案， 召开职工代表大会或职工大会， 审议改制实施方案和职工安置方案， 录用原有事业单位全部在编人员， 做好职工的法定退休和提前退休工作， 切实做好职工分流安置； 转企改革后的企业应按照《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》及国家和省的规定， 与职工依法签订劳动合同， 保护职工的合法权益。二是切实做好职工的社会保险关系接续工作。转企改制后的企业应依照国家和省的规定， 参加属地企业职工基本养老、基本医疗和失业、工伤、生育等社会保险， 依法缴纳各项社会保险费， 改制前按照规定未缴或欠缴各项社会保险费的， 单位及其职工应予补缴， 补缴时间计算按照相关规定办理。职工与原单位解除劳动关系， 符合条件的按照规定享受失业保险待遇。三是切实保障转企职工利益。转企改制必然涉及职工的身份转换， 要坚持以人为本， 科学合理完善费用提留、成本核算、国有资产产权转让与不良资产处置、职工提前退休及待遇核定审批程序等相关政策， 严格落实国家和省关于转企改制相关优惠政策。四是切实保障离退休职工利益。转企改制前已经离退休人员， 原国家和省规定的离退休待遇不变， 基本养老金由当地社会保险经办机构支付； 转企改制前参加工作、转企改制后退休的人员， 基本养老金的计发和调整由社会保险经办机构按照企业基本养老保险制度规定执行， 所需费用从基本养老保险基金中支付。五是依靠群众， 维护职工合法权益。为使转企改制具备广泛的群众基础， 要认真听取职工对转制方案的意见， 涉及职工利益的热点问题， 更要广泛征求意见。转企改制过程要在职工群众的监督下实施， 确保职工的合法权益不受侵犯， 最大限度地减少改革中的阻力， 推动改革。
3.规范评估， 确保国有资产保值增值。
生产经营性事业单位的国有资产关系到国家国有资产的稳定与人民群众的根本利益。一方面， 对国有资产的审计评估应该本着避免国有资产流失和兼顾企业职工利益的原则， 通过引进独立的第三方评估机构， 对转制的事业单位的国有资产进行专门、专业的审计和评估， 转制的主管部门有责任规范并监督管理审计评估过程。生产经营性事业单位通过独立的、规范的、科学的资产评估可以解决财产不清、家底不实、账面价值与实际价值相背离等问题。另一方面， 重视保护好无形资产的价值。在改革中， 要积极宣传普及无形资产的知识， 建立无形资产管理责任制度和无形资产内部审计制度， 设立专门机构， 配备专业人员， 进行无形资产的全面管理， 做好无形资产运营。三是建立预警机制。对改革过程中可能出现的问题， 要有充分的思想准备和工作预案， 对一些倾向性、苗头性的矛盾， 应超前思考、及早发现， 努力掌握改革工作。党团组织要以人为本， 发挥各自作用和影响力， 主动化解各种矛盾， 理顺职工情绪， 对一些确有困难的职工， 要尽可能帮助解决实际问题， 使职工感到温暖， 增强改革信心。
4.创新管理， 促进企业可持续发展。
生产经营性事业单位应按照产权清晰、权责明确、事企分开、管理科学的要求， 建立现代企业制度， 推进单位转企改制有序进行。一是进一步完善公司治理结构。改制后， 生产经营性事业单位成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人实体和市场竞争主体， 应建立适合自身的董事会、监事会和总经理治理结构， 在遵照职权相互制衡的前提下， 客观、公正、专业地开展公司治理， 对国家负责， 对股东负责， 对职工负责， 以维护和争取公司实现最佳的经营业绩。二是创新管理制度， 为企业的发展提供有力保障。创新人力资源管理制度， 建立科学合理的聘用制度、薪酬制度和绩效管理制度， 完善就业、医疗、退休养老等社会保障制度； 建立企业财务制度， 积极从事业单位财务制度向现代企业财务制度转变； 建立国有资产管理制度， 确保国有资产保值增值。三是凝炼特色， 铸造核心竞争力， 促进企业可持续发展。从系统科学理论的角度看， 核心竞争力需要不断注入巨大的能量， 才能保持这种能力不至于耗散。运用原有事业单位人力资源， 积极与原主管负责部门联系， 保持原有市场的忠诚顾客， 不断扩大市场的新顾客， 满足市场消费者需求； 运用原有事业技术人才和专业技术， 不断创新， 凝炼企业所特有的、竞争对手难以模仿的技术或能力， 满足市场需求， 促进企业可持续发展。
参考文献
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〔2〕卢学晖.深化生产经营类事业单位转制改革的若干对策〔J〕.中共浙江省委党校学报， 2014 （04） :55-60
〔3〕黄丹， 余颖.战略管理〔M〕.清华大学出版社， 2005:261
（作者单位： 贵州省机构编制委员会办公室）