江苏省常州市机构编制委员会办公室
〔内容提要〕推进从事生产经营活动事业单位改革是分类推进事业单位改革的重要组成部分。事业单位完成分类后， 如何进一步强化事业单位公益属性， 稳妥推进经营职能剥离， 将是改革面临的重点和难点， 亟需进行深入研究与探索。本文从事业单位经营职能剥离的需求、原则、难点、重点、瓶颈及对策建议等方面作一些肤浅的探讨。
事业单位作为经济社会发展中提供公益服务的重要载体， 加快事业单位改革是政府转变职能、建设服务型政府的必然要求。现阶段比较突出的问题是事业单位经营职能的存废问题。在初步完成分类之后， 下一步改革重点在如何稳妥推进事业单位经营职能的剥离， 对于如何稳妥推进事业单位经营职能剥离问题的研究， 内容繁杂、实践性强， 总体看来可归纳为三个方面： 经营职能剥离的需求、经营职能剥离原则以及切实可行的剥离方式。
经营职能剥离的需求分析
1.常州事业单位从事经营活动的现状。
当前法规政策并没有限制事业单位从事经营活动。常州市属事业单位从事的经营活动大多经物价部门核准并收费， 有的利用自身的知识、技术和设备等条件开展经营性服务， 有的用占用的国有资产从事对外投资或出租出借等经营活动， 有的利用其行业内的垄断身份投资设立公司， 有的举办了企业。
2.经营职能剥离范围的界定。
从事基础性公益对于有些事业单位， 如公立科研机构， 在从事基础性、公益性研究的同时， 利用其掌握的技术面向社会提供有偿服务或者参与举办科技型企业， 不仅可以加速科研成果的转化， 实现技术和市场的结合， 而且能够为科研机构和科技工作人员带来一定的经济收益， 弥补财政投入的不足， 调动积极性和主动性， 还可以用收益补贴科研， 推动科研机构的可持续发展。而对于作为国家机关或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织， 事业单位由于与掌握公权力的行政机关有着密切联系， 如果对其开展经营活动以及举办企业的行为不严格规范管理， 不仅容易使事业单位将主要精力用于经营活动而忽略公益服务职责的履行， 而且会凭借其与行政机关的特殊关系破坏公平的市场竞争规则， 滋生腐败行为， 破坏政府形象。
故应对从事生产经营的事业单位加以区分界定。严禁承担基本公益服务的公益一类事业单位举办企业， 对已经举办的企业， 要按照国有企业改革的做法予以处理， 妥善处理好资产处置、人员分流等问题。对公益二类事业单位的经营行为也应严格管理， 依照其经营行为的“营利” 与“非营利” 的特征进行分类剥离， 对与其主业无关的经营活动也应当尽快在完成职能界定、资产清查的基础上完成剥离。
3.事业单位经营性职能剥离的外在动因。
事业单位存在的意义正是其公益属性的特征，只有对现行体制进行改革才是最终出路， 而事业单位公益属性的强化改革就必然涉及到剥离经营职能的问题。这不仅是事业单位公益属性的要求， 也是事业单位厘清资产属性、发挥市场作用的要求。
稳妥推进事业单位经营职能剥离的原则
1.坚持区别对待原则。
对公益一类事业单位经营职能剥离的主要思路为： 将其承担的非纯公益性职能逐步剥离， 由企业承担， 然后对其进行战略性调整， 促进资源配置效率实现最大化， 扩大政府治理公益一类事业单位的职责和权力， 对其发展实现动态调整。对公益二类事业单位经营职能剥离的思路为： 放开准入限制， 将非关键领域的事业单位推向市场， 对必须由国有资本控制的领域， 改组为国有企业， 对暂时不能放开准入限制， 同时也不适宜改组为企业的， 转变内部管理方式， 参与市场公平竞争。
2.坚持先试后改原则。
剥离过程是长期和渐进的， 应尽可能依据各行业、各地区的特定情况展开， 选取若干领域和部门先进行试点并取得成效， 然后在面上进行推广。
3.坚持政策配套原则。
配套改革的推进是经营职能剥离实现最佳效果的保证， 主要有三个方面： 一是工作人员的分流安置； 二是社会保障体制的衔接； 三是公共服务转型的衔接与提升等。
4.坚持国家补贴原则。
针对经营职能剥离后部分自收自支的事业单位将失去单位可持续发展的基本条件的情况， 政府应逐年增加参与剥离职能事业单位公益职能经费的保障， 对公益一类事业单位应做到全额托底， 对公益二类事业单位也能及时予以经费补贴。
经营职能剥离的难点、重点与瓶颈
1.事业单位经营职能剥离的难点。
事业单位经营职能剥离的难点主要在于与之相关配套改革， 即与消除事业单位及其资产管理改革障碍相关的系列改革， 包括人事、财务、预算、信息系统等多个方面， 就改革难度而言， 最难推进的“配套改革” 是与事业单位经营职能剥离转型相关的人员分流及社保机制完善。
2.事业单位经营职能剥离的重点。
一是明确职能剥离的方向及目标。目前分类工作已经初步完成， 后续重点是落实各类别如何处置， 保留的事业单位建立怎样的非营利公益服务运行机制上， 需要制定哪些规章制度， 可能遇到哪些问题及应对措施， 改革中所有可能遇到的障碍的清除办法等。二是获得各方理解与支持。事业单位的人员众多， 知识层次高， 关系错综复杂， 经营职能剥离的障碍不仅来源于人员方面的问题， 也来源于利益分配， 必须取得可能涉及的人员或人群的理解与支持。三是确保主体改革及落实。涉及到改革政策和实施思路的制定主体、改革的落实主体、改革措施的执行主体三个层次， 要充分调动这三个层次主体的积极性， 为改革设计合理的步骤及时间规划， 并把握好节奏和尺度严格按步骤稳步推进， 抓好监督。四是力争配套改革完善。配套改革涵盖人事制度改革、社保制度改革、财务会计制度改革、预算制度改革、信息管理系统改革等多个方面。一部分配套改革为经营职能剥离扫清障碍， 另一部分配套改革是为经营职能剥离改革提升效果。
3.事业单位经营职能剥离的瓶颈。
一是体制因素。主要包括： 财政体制不完善使中央地方事权财权不对等， 致使事业单位的正常运行要靠营利性经营职能维持； 多头领导， 政出多门加剧了事业单位执行政策的难度， 弱化了政策的执行力度； 经营资产管理体制不健全， 经营资产管理机构的缺失制约了经营资产管理效率的提高； 政府定位不明确加剧了事业单位的管理混乱和公共服务的进一步缺失； 职责界定不清晰加剧了事业单位公共资产使用的浪费和低效； 法人治理结构的不完善影响了决策的效率和效果。二是制度因素。突出表现为： 有关经营职能剥离的制度规范少且不成体系， 事业单位资产管理相关制度规范不充分且过于陈旧。三是理念因素。表现为： 事业单位习惯于夸大预算向财政伸手的惯性依赖心理， 事业单位工作人员抱定事业单位“旱涝保收” 的依赖心理。四是其他因素。表现为社会组织不发达、公益服务不完善、社会公众有偏见、发展资金不充足、市场机制不完善等。
经营职能剥离的对策与建议
1.推动事业单位经营职能剥离的方向。
一是社会化。面向社会公众提供公共服务， 不必由政府包办， 可以更多吸引公众参与。二是多元化。事业单位经营职能剥离要遵循分类改革的基本思路， 实行多样化、多元化运作。三是绩优化。资产使用的安全， 降低损失概率及幅度； 资产使用的高效， 减少闲置和浪费； 需剥离的经营资产能够产生较好的社会效益和较高的经济收益。四是法治化。不断提高事业单位资产管理的法治化水平， 逐步健全相配套的制度体系， 不断提高规范事业单位国有资产管理的法律层级， 建立健全规范事业单位资产管理的制度体系， 保证事业单位资产管理的安全和高效。
2.事业单位经营职能剥离的方式。
一是资产重组剥离。对事业单位的经营职能通过资金、信息、技术、人才等各种资源要素进行重新组合和配置， 不断优化经营职能组织结构和资本结构， 提高资源的使用效率， 然后剥离， 使经营职能最终实现高效率的社会服务生产， 获取更大的经济收益。在重组中， 要从实际出发， 遵循市场经济规则， 坚持市场化运作； 发挥经营职能承接企业的主体作用， 规范市场格局， 促进市场有效竞争； 妥善解决重组中人员安置、债权债务等问题， 维护事业单位与社会和谐稳定。
二是辅业剥离。保留事业单位的公益服务职能， 将与主业无关的所有辅业从事业单位职能目录中剥离， 剥离的辅业企业全部改制为非国有控股企业， 辅业剥离可以最大限度地实现擅长从事经营活动的人才的价值， 只要程序适当， 因地制宜， 灵活采取多种形式进行， 剥离牵涉部门较少， 可以节省不少时间， 剥离效果也较好。
三是产权转让剥离。通过事业单位的有进有退， 使社会服务提供方实现供给主体的多元化， 通过充分竞争的产权交易市场转让国有产权， 得到真实的市场价值； 对非主业的经营项目资产产权进行交易可以盘活存量资产， 同时还能培育有竞争力的市场环境； 通过存量资产的变现为事业单位扩充新的服务领域创造有利条件， 提供资金的支持， 实现优势互补， 增强其社会服务能力。
四是托管经营剥离。事业单位将法人财产权主体通过托管协议， 将事业单位经营资产的经营权和处分权让渡给具有较强经营管理能力、并能够承担相应经营风险的法人进行托管， 由托管人对受托资产进行统一管理和处理， 保证事业单位经营资产保值增值。
此外， 对事业单位经营职能的剥离方式还有拍卖剥离、租赁、联营、股份合作等等， 事业单位可以根据自身的情况进行选择。
3.事业单位经营职能剥离改革的建议。
一是合理安排剥离形式， 实现多元产权制度共存。根据事业单位所从事的经营职能种类不同合理安排剥离形式和产权结构。关系国计民生和意识形态经营职能可转为国有独资企业或者国有控股企业， 竞争性行业的经营职能， 应打破垄断并让其参与市场竞争， 其他经营职能通过清理予以撤除； 在剥离过程中按照国家有关对国有资产的财务审计和资产评估， 开展公开透明的进场交易， 规范产权变更程序； 前期改革为过渡期， 政府应有针对性地提供切实可行的政策支持。
二是健全法人治理结构， 完善激励约束机制。主管部门、事业单位和改制单位之间按“政企分开”、“事企分开” 的要求建立完善改制单位自己的组织体系和激励监督机制， 在过渡阶段可以循序渐进， 围绕法人治理结构完善绩效制度、人事制度、财务制度等企业内部制度建设。
三是区别对待兼顾利益， 平稳过渡人事关系。应坚持“以人为本” 的原则， 充分重视人事制度衔接， 妥善处理剥离职能后分流人员的安置， 使职工无后顾之忧。主要包括做好思想工作， 营造和谐氛围， 区别对待不同人员， 细化分流与安置， 稳定收入来源， 优惠过渡政策， 确立劳动关系， 鼓励再就业， 严格改制程序， 保证过程参与。
四是短期过渡与长期平衡相结合， 缩小退休待遇差距。尽可能地保证被改制人员的养老保险制度向企业转变后利益不受损失， 包括以分段设计的方式缩小待遇差距， 建立完善补充养老保险制度， 以及明确剥离成本并由政府承担最后的支付责任。