上海市长宁区机构编制委员会办公室
〔内容提要〕事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体， 在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。但是， 我国社会事业发展却相对滞后， 存在功能定位不清、公益服务供给总量不足、监督管理薄弱等问题， 影响了公益事业的健康发展， 迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。本文立足实践， 对长宁区开展事业单位分类工作进行了总结和思考， 就如何有力推进事业单位分类改革、加强事业单位规范管理提出了一些基本建议， 旨在进一步增强事业单位活力， 更好地满足本区人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。
长宁区事业单位发展趋势
近年来， 由于自上而下改革力度不断增强， 长宁区事业单位发生了较为明显的变化， 总体而言， 机构编制更加精简， 提供服务更有效率， 为促进本区社会事业发展发挥了更好的作用。但与此同时， 事业单位的运行和管理仍然存在不少问题， 与改革目标相比仍存在较大差距。
1.总量日趋减少， 结构更为合理。
从总量来看， 呈逐年减少趋势， 从1999年到2014年， 事业单位数量共减少了21%， 反映出职能弱化、设置不合理、管理不规范的事业单位逐渐被淘汰。从结构来看， 一方面， 全额拨款事业单位数量呈逐年上升趋势， 从1999年到2014年共增加了25%， 反映出事业单位的公益性质更加凸显， 政府对社会公益事业的投入力度不断加大； 另一方面， 差额拨款和自收自支事业单位数量呈逐年下降趋势， 从1999年到2014年分别下降了64%和97%， 反映出随着转制改企、事企分离， 本区生产经营类事业单位大幅减少， 提供公益服务事业单位的比重增加。
2.人员编制精简， 服务效率提升。
从1999年到2014年， 全区事业单位核定事业编制总数下降13%， 在编人员总数下降39%， 反映出事业单位的人员编制受到严格控制， 大量编制在事业单位撤销整合中被精简， 事业单位使用事业编制招录人员需要通过人社、编制等部门更加严格的审核， 促使事业单位主管部门加强统筹管理和自我挖潜， 事业单位人员队伍的工作效率得到提高。
存在问题
1.职能尚未理顺， 缺乏制度约束。
事业单位分类的根本依据是事业单位所承担的社会功能。然而， 当前部分事业单位， 特别是除教卫文体以外的事业单位， 存在政事边界不清、功能定位不明的问题。有些机关（事业单位主管部门） 对事业单位管理存在“错位”， 将有些本应是机关承担的职能下放到事业单位， 混淆机关与事业单位之间的职责界限， 导致事业单位的行政化； 有些事业单位的职能模糊， 同时承担公益性、行政性或经营性等不同职能； 有些事业单位自身职能弱化， 大部分精力用于完成机关主管部门交办的其他任务。造成这些问题主要是由于事业单位大部分成立较早， 长期以来缺少对其职能的规范界定和履职监督， 更没有机关部门“三定” 规定那样明确的强力制度约束。
2.深层矛盾显现， 改革阻力加大。
随着改革的不断深入， 越来越多地触及到深层次利益关系， 所产生的种种矛盾对事业单位分类改革造成阻力。从本区以及兄弟区县、外省市的分类工作情况来看， 普遍存在着“挤” 和“靠” 的问题， 即不少事业单位在分类时， 不顾以社会功能为先的分类标准， 明显是经营类单位却向公益类挤， 明显是公益类单位却向行政类、参公类靠， 其中还有一些公益二类单位向公益一类靠， 错误地把机构名称、经费供给方式、人员管理方式、历史遗留问题等作为分类标准， 违背了分类的本意。这主要是由于事业单位利益相关方对改革仍存在疑虑或观望态度， 害怕改革后事业单位管理体制和运行机制发生重大转变， 导致其利益得不到保障， 因而想方设法来应付改革。
基本做法
1.清理规范、夯实基础。
一是开展全面核查， 摸清底数。自2012年起，根据中央编办要求和市编办部署， 精心组织开展机构编制核查工作， 对全区事业单位的机构、编制、职数、编外用人等情况进行全面核查， 及时纠正处理发现的违规行为， 妥善解决个别历史遗留问题， 进一步摸清全区事业单位机构编制及实有人员的底数。
二是加强清理规范， 夯实基础。事业单位清理规范作为事业单位分类工作的一项基础工作已经开展多年， 在改革中发挥了重要作用。2011年， 按照市编办统一部署， 本区开展事业单位清理规范， 共撤销整合5家， 更名4家， 核减编制14家， 共计核减事业编制149名。2013至2014年， 通过开展事业单位清理规范“回头看” 工作， 再次清理规范了一批， 共清理规范事业单位38家， 其中更名10家， 撤并11家， 调整编制7家， 调整经费来源10家， 共核减事业编制17名。经过两次大规模的清理规范， 本区事业单位的职能更加清晰， 机构编制配置更加合理， 为推进事业单位分类工作奠定了基础。
2.稳步推进、科学分类。
一是上下联动， 开展模拟分类。2011年以来， 学习借鉴浦东、嘉定试点经验， 对本区事业单位进行职能梳理和模拟分类。将当时全区事业单位分为三类， 即： 行政管理和行政执法类事业单位， 公益一、二类事业单位， 生产经营类事业单位。此次模拟分类就是一次“演习”， 为本区正式分类工作积累了经验， 并且将模拟分类结果提供给市编办， 为全市确定分类标准、制定分类目录提供了一定参考。
二是明确标准， 推进实施分类。2014年， 按照市编办部署， 本区召开部署动员会， 正式启动事业单位分类工作。按照《上海市事业单位分类工作实施方案》中的事业单位分类目录， 其将行政类、生产经营类、公益服务类三个事业单位类别细分为18 小类168子类（其中行政类1小类8个子类， 生产经营类4小类22个子类， 公益一类8小类103子类， 公益二类6小类35子类）， 按照先易后难、分批分类的原则， 与事业单位主管部门逐一沟通， 要求主管部门按此标准对号入座， 按程序报送所属事业单位的分类具体方案， 使本区95%的事业单位分类得以基本确认。
三是报批方案， 确定分类结果。在完成上述环节工作的基础上， 区编办与部门就分类事宜进行了进一步沟通协商， 形成了《长宁区事业单位分类方案（送审稿）》， 经听取人社、财政、法制等部门意见后， 报市编办审核。根据市编办审核意见， 对个别事业单位的分类进行调整， 对存在名称不规范等情况的部分事业单位继续做清理规范， 将修改完善的《长宁区事业单位分类方案》提交区编委会议讨论通过后， 报市编委备案。同时， 将事业单位分类结果逐一批复各事业单位主管部门， 汇编《长宁区事业单位分类情况》手册印发区编委委员和人社、财政等相关部门。
3.严控编制、规范管理。
一是建立日常管理制度。事业单位作为分类工作的主体对象， 只有在自身职能、机构设置、人员岗位相对稳定的情况下， 才具备可靠的分类依据， 保证分类的准确性。因此， 在推进分类工作的同时， 编办逐步建立了《长宁区贯彻落实〈关于进一步加强和完善本市事业单位机构编制管理的若干意见〉的实施细则》、《长宁区机构编制日常申办事项若干规定》等一批相关制度， 严格控制新设、调整事业单位机构及招录事业编制人员。2011年模拟分类开展至今， 本区新设事业单位数和招录事业编制人员数较往年均明显下降。
二是加强机构编制培训。开展分类工作的关键是做好人的工作。编办从各个层面对象入手， 分别对事业单位法人、主管部门机构编制干部以及部分事业单位组织人事干部进行了分类专题培训， 通过邀请市编办领导专家授课、制作印发培训手册等方式， 努力提升培训实效， 提高机构编制管理意识和工作水平， 为推动分类工作有序开展创造了积极条件。
关于进一步加强事业单位规范管理的几点思考和举措
1.要明确标准、界定功能， 做好事业单位源头管理。
要进一步规范事业单位职能配置， 依法确定职责任务， 加强履职监督， 并以职能管理为基础， 实施规范管理。划分事业单位类别的核心标准是事业单位的社会功能， 必须按照其实际承担的职责任务严格界定。在实施中一定要坚持实事求是、严格按标准掌握， 防止发生经营类单位往公益类挤、公益类单位往行政类靠的倾向。今后凡是新设或调整设立事业单位， 首要的就是科学梳理和界定事业单位职责任务， 按照标准划分类别， 明确管理方式。将本次分类工作中积累的经验， 如分类目录、职能梳理等， 作为重要依据， 参照机关部门， 加快推进以职责管理为核心的事业单位“三定” 工作， 研究制定事业单位“三定” 指导意见， 推进事业单位规范履行职责。
2.要精心组织、分步实施， 确保改革稳妥有序推进。
要把握工作节奏， 善于化解可能出现的各种问题， 不求快， 要求稳， 以实现“三个确保” 为必要前提， 即： 确保社会事业只能加强不能削弱， 公共服务水平只能提高不能降低； 确保事业单位职工队伍和社会稳定， 不能激化矛盾； 确保国有资产不流失， 公共资源得到进一步优化配置。分类推进事业单位改革是一个长期的系统工程， 分类工作完成后， 改革仍然有很长的路要走， 不能急于求成、一蹴而就， 必须循序渐进、稳步实施。分类工作的经验可以作为有益借鉴， 提高改革工作的效率， 把将来可能产生的负面影响降到最低。比如， 要以为机关行使职能提供支持保障的事业单位尤其是具有独占性社会资源和行政垄断性专营职能事业单位为重点， 加强管理。又比如， 在教卫文体等公益服务发展较为成熟的领域， 率先创新管理机制， 结合行业特点和工作实际， 完善行业管理的标准、制度， 建立事业单位法人治理结构。
3.要加强领导、形成合力， 共同促进事业单位规范管理。
事业单位分类工作事关经济社会发展全局， 涉及面广， 情况复杂， 仅靠机构编制部门的单打独斗远远不够， 还需要组织、人社、财政等职能部门的协力推进， 需要事业单位主管部门的积极配合。为保证今后事业单位分类改革的有序推进， 要求各部门进一步统一思想， 加强组织领导。机构编制、组织、财政、人社等部门要各司其职、密切配合， 加强工作指导， 组织力量及时研究解决重点难点问题， 共同加强事业单位规范管理。比如， 要按照分类推进事业单位改革的要求， 对不同类型事业单位实行不同方式的机构编制管理， 合理控制总量， 着力优化结构； 进一步规范和完善事业单位聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度， 实行以按需设岗、公开竞聘、按岗聘用、合同管理为主要内容的事业单位人事管理制度； 进一步规范预算编制管理， 严格预算执行管理， 合理确定财政供给范围和方式， 保障公共服务和公共管理需要。
4.要建章立制、规范管理， 促进事业单位健康发展。
分类工作对于事业单位分类改革而言是一个阶段性任务， 事业单位的长远健康发展则依靠制度的规范管理。因此， 要坚持改革导向、问题导向、需求导向， 通过落实和建立健全事业单位管理制度， 明确事业单位主管部门、行业管理部门、相关职能部门的职责分工， 进一步强化事业单位公益属性， 规范完善事业单位运行机制， 加快推进本区事业单位分类改革。结合推进事业单位分类工作， 在调研的基础上， 针对本区事业单位管理中存在的薄弱环节和突出问题， 会同人社局、财政局等相关职能部门， 积极落实和建立健全事业单位管理制度， 确保分类后的事业单位改革能够推进得更加扎实， 为加强本区事业单位规范管理提供机制保障。
5.要公开信息、强化监督， 提高事业单位管理透明度。
事业单位要按照法律、法规、规章及机构编制部门规定的主要职责、宗旨和业务范围、服务规范开展工作， 不得超越认可或许可的范围开展业务活动。要按照深化政务信息公开的要求， 根据公正、公平、便民、及时的原则， 将事业单位在管理公共事务、提供公共服务过程中制作、获取的信息进行公开， 重点将机构编制、主要职责、人员招聘、财务管理、收费依据和标准、办事程序和结果等按规定应当公开的信息， 在主管部门政府网站上进行公开， 涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。探索引入社会监督机制， 组织对事业单位信息公开工作进行社会评议， 社会评议结果予以公开， 接受社会公众和新闻舆论监督。