徐 云
〔内容提要〕中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出， 推进执法体制改革改进城市管理工作要理顺管理体制， 提高执法水平， 完善城市管理， 构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制。如何实现这一目的， 笔者从相对集中行政处罚权的概念、作用、现状及对策等多方面进行了阐述。
相对集中行政处罚权的概念和作用
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关的行政处罚权， 但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 这一规定是各地开展相对集中行政处罚权工作的依据。
目前许多城市已成立了“城市管理局” 或“行政执法局”、“综合执法局” 等机构， 希望由这样一个单位来行使相对集中的行政处罚权。从理论上说， 综合执法机构将分散在各部门的行政处罚权相对集中起来， 不但有效避免了行政管理中的调控缺位和权责不清， 同时还减少了行政机构职责交叉和互相推诿， 更是顺应了精简行政人员、提高执法效率的行政体制改革的号召。但事实上， 综合行政执法机构近年来饱受诟病， 不仅得不到社会外界认可， 连这些机构的内部人员也在个人职业规划和价值观上产生动摇。长此以往， 综合行政执法工作将越来越难以开展， 甚至会走进死胡同内变成政府的一根鸡肋。归根结底， 还是由于法律对相对集中行政处罚权本身的不明确。
各地实施相对集中行政处罚权现状
由于国务院将实施相对集中行政处罚权的审批权授予了省级人民政府， 而《行政处罚法》十六条仅规定了相对集中行政处罚权制度， 却没有规定哪些权力需要集中， 相对集中到什么程度。实践操作中， 各省市实施相对集中行政处罚权的范围也各不相同。
2013年湖北武汉发布的《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》， 文件条款规定详细且涉及范围较广， 从简单的有碍市容到复杂的商业经营活动中可能产生的环境噪声， 处罚金额幅度较大。而浙江杭州、四川成都等一些城市颁布的关于相对集中行政处罚权实施办法中则事项较为模糊， 处罚金额也相对较少。这就让人引发思考： 现有的城管局大多属于“儿孙满堂、尚无爹娘”， 各县市区有综合执法单位， 但是“省里无厅局、国家无部委”， 没有一个统一的牵头部门、确立全国统一的综合行政执法管理体系。近年来， 已实施相对集中行政处罚权的城市不时曝光出城管野蛮执法、暴力执法、执法不当等恶性新闻， 当然也有城管沉默执法、微笑执法等一些令人无奈的图片信息。将一个城市的环境卫生、市容市貌、市政公用、城市规划、工商行政、道路交通等多方面杂糅在这样一个管理部门， 是否能真正实现综合有效高效执法？ 这是我国目前综合执法面临的现状。
相对集中行政处罚权的对策及建议
相对集中行政处罚权在立法上的空白， 导致有些城市盲目求大求全， 希望一个部门管全部， 将处罚程序不一样的处罚权捆绑在一起， 导致原有的行政执法部门或与现有的综合执法部门争夺处罚权， 或与现有部门互相推诿扯皮。事实上， 这比综合行政执法改革前所出现的职能交叉、多头执法导致的后果要更为可怕。这根本不是综合行政执法改革的目的和本意。因此， 要实现相对集中行政处罚权的精简、效能、统一， 政府部门应注意几个方面：
一是划清行政职责界限。据了解， 综合执法单位的执法人员大多是大专学历， 有的甚至只是高中毕业， 性质也不是国家统一招录的公务人员， 且由于综合执法的内容多、杂、乱， 因此这些单位往往还会招录一大批合同制工人。让这样一支队伍处罚处理一些罚款金额高达几万的违法案件， 例如环境噪声污染、房屋租赁纠纷等， 他们本身不仅不具备这样的专业素质， 也未必具有相关的检验检测设备。因此， 划清行政职责界限是非常有必要的。笔者建议， 相对集中的行政处罚权应按照行政主体的实际行政能力来确定， 即按照被管理对象的性质、特点、范围、管理难度等， 将处罚金额较小、情节较为简单、多适用于简单程序处罚的违法行为交由综合执法单位， 而处罚内容涉及专业性强、处罚时间跨度长、调查取证复杂的违法行为由原有行政部门处理。这样， 就不会导致该管的不管、想管的管不好的混乱局面。
二是续接行政强制手段。从法律意义上说， 相对集中行政处罚权应和行政监察权、行政调查权等相应的行政强制措施紧密连接在一起。但却没有任何一部法律规定实施相对集中处罚权的单位具有没收驾驶证、行驶证、工商营业执照、扣押车辆等行政强制措施的权力。这给综合执法部门带来很大困难， 既然不能采取强制措施， 那么他们也许只能“微笑执法”、“沉默执法”。但是处罚权实际上已经是行政管理的终端和底线， 既然要实施处罚权， 那必须是强制的、带有强权性质的。微笑和沉默体现不了执法手段的高明， 相反只能更突显出执法者的悲哀和执法的软弱。鉴于此， 笔者认为应续接行政强制手段， 唯有手段跟上了， 综合执法才不需要求助于原来的行政主体或申请法院强制执行， 综合执法才是高效的、不软弱。
三是相对合并行政许可和处罚。目前城市综合执法单位给百姓一种感觉， 只管罚款， 不负责监管。有的无证无照商贩， 由于各种各样原因， 无法办理营业执照， 只能搭建违章建筑或者在路边摆摊。城管一来， 他们就一路逃走， 城管一走， 又立刻现身。罚了一次又一次， 苦不堪言， 继续无证经营的原因也许一是为了谋生， 二是心存侥幸。这种只管“堵” 不管“疏” 的执法理念是非常有害的， 它使得执法主体和执法对象处于非常尖锐的对立面， 造成社会矛盾的加深。因此， 实施相对集中行政处罚权的行政执法部门和政府行政体制改革的部门都应换种思维考虑， 将具有行政许可权的部门和实施处罚权的部门有机结合起来， 相对“合并”， 即处罚了违法行为的行政部门， 应相应地找出违法行为产生的原因， 并积极主动与许可部门沟通， 在不违背法律的基础上， 为行政行为相对人拓宽行政申请办理渠道， 并将彻底纠正违法行为的成功案例作为绩效考核的一部分。我想， 如果这样一种操作模式可以实施， 那么城管部门的绩效考核分应该不会排名最后， 城管部门的形象也会大有提升。
（江苏省海门市机构编制委员会办公室）