李 强
〔内容提要〕江苏省先后探索推进乡镇、水上、高速公路交通运输综合执法改革， 取得初步成效。在中央部署推进综合行政执法体制改革的背景下， 针对存在的突出问题， 需要从明晰职责定位、优化机构设置、理顺管理体制、强化保障机制等方面着手， 深化交通运输综合执法改革。
交通运输综合行政执法改革实践
近年来， 江苏根据中央有关改革精神， 针对当前存在的突出问题， 积极探索， 大胆实践， 在推进交通运输综合执法改革方面做了以下探索：
1.推进乡镇交通运输综合执法。
为解决乡镇交管所执法主体资格问题， 夯实基层交通运输执法队伍基础， 根据国务院关于推进相对集中处罚权工作的精神， 2010年8月，江苏省将县级交通运输局以及运输管理、航道、海事、港口等机构在乡镇辖区内的有关行政执法权进行归并， 实行乡镇区域内交通运输综合执法。在县级交通运输管理机构增挂县级乡镇交通运输综合管理所牌子， 履行乡镇辖区内运输、公路、港口、航道、内河交通安全等部分行政管理职责。各派驻乡镇的乡镇交通运输管理所为县级乡镇交通运输综合管理所分支机构， 全额拨款事业单位性质， 统一以县级乡镇交通运输综合管理所的名义行使执法权， 并由县级乡镇交通运输综合管理所负责业务管理。2011年1月， 省编办、省交通运输厅联合印发《全省乡镇交通运输综合行政执法实施意见》， 进一步明确全省乡镇交通运输综合管理所及乡镇交管所的机构设置、工作职责、人员编制等事宜。目前， 全省共设置乡镇交通运输综合管理所及乡镇交管所218个。
2.推进水上交通运输综合执法。
为进一步加强内河通航水域水上交通安全监督管理、维护水上运输秩序， 解决水上多头执法、重复执法的问题， 根据省政府办公厅印发的省交通运输厅“三定” 规定精神， 2011年9月， 省交通运输厅将原由航道管理机构行使的“船舶超过航道等级限制使用航道” 和“占用通航水域过驳作业” 的检查、制止、强制和处罚职责， 以及由运输管理机构行使的水上运政上航执法一并划给地方海事机构行使， 在市县地方海事机构增挂水上执法支队（大队） 牌子， 主要负责对船舶违反水上交通运输法律法规行为的检查、制止、强制和处罚以及通航水域、港口的巡航、通航秩序监督管理和交通管制工作。在查处擅自从事水路营业运输以及超越经营范围等违法行为时， 以“水上执法支队（大队）” 的名义履行职权； 在查处其它水上违法行为时， 以地方海事机构的名义执法。2011年修正的《江苏省内河交通管理条例》对地方海事机构履行水上统一上航执法的法律地位作出了明确规定。
3.推进高速公路综合执法。
为保证高速公路路政执法的公正、独立、合法， 解决事企合一的状况， 根据《行政处罚法》和《江苏省高速公路条例》相关规定， 2008年8月省编委将全省高速公路路政执法人员全部纳入事业编制。在此基础上， 为整合执法资源、提升执法效益， 2014年修正的《江苏省高速公路条例》第四条规定： “省人民政府交通运输主管部门主管全省高速公路工作。省交通运输部门高速公路管理机构具体负责全省高速公路的路政管理和养护、经营服务、收费等监督管理工作。” 第五条规定： “在高速公路服务区、收费站区对未经许可从事道路运输经营， 违反旅客运输、机动车维修经营管理规定， 以及使用非法改装车辆从事营运等违法行为的监督检查， 由省高速公路管理机构负责实施， 其具体职权范围由省交通运输部门依法确定。” 据此， 2014 年8月， 省编办批复同意省交通运输厅所属的11支和由市建市管的南京、苏州2支高速公路路政管理机构更名为高速公路交通运输执法机构。
深化交通运输综合执法改革的重要性和紧迫性
尽管近年来江苏交通运输综合执法改革进行了探索实践， 解决了一些问题， 取得了初步成效， 但在新形势新背景下， 需要进一步加大力度， 深化改革， 将交通运输综合执法改革向纵深推进。
1.深化交通运输综合执法改革， 是贯彻落实上级决策部署的重要举措。
党的十八届三中、四中全会对包括交通运输等重点领域在内的综合执法改革进行了部署， 要求通过改革解决权责交叉、多头执法问题， 大幅减少执法队伍种类。2015年3月印发的《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》将交通运输作为部门内部综合执法的重要领域， 明确了改革内容和工作重点。2015年3月交通运输部印发的《交通运输综合行政执法改革试点方案》确定了交通运输综合执法改革试点的目标任务。江苏作为“两个率先” 地区， 理应深化交通运输领域综合执法改革， 先行先试， 为全国探出路子、积累经验。
2.深化交通运输综合执法改革， 是解决存在问题的迫切需要。
当前交通运输领域存在着如下一些问题， 影响执法效能， 破坏部门形象。一是多头执法。交通运输领域存在多个具有执法职责的机构， 其中市一级平均每个市有7支， 最多的有11支； 县一级平均有4 支， 最多的有11支。这些机构分散在公路管理、运输管理、运政稽查、城市客运、机动车维修、地方海事、航道管理、质量监督等多个领域且有些相互之间管理对象重合， 分散了交通运输部门的整体职能， 造成了多头执法、职责交叉。二是多层执法。
一方面， 省市县都设有相应执法机构， 尤其是市与区的机构设置重叠， 职责难以理清， 难免重复执法。另一方面， 由于按不同等级划分管理对象， 基层交通运输执法机构受职责、能力所限， 省市县执法机构受管理幅度所限， 存在“看得见的管不着、管得着的看不见” 的现象， 部分地区市县路政、航道管理体制尚未理顺。三是管理机构同时履行多种职责， 集行政审批、监管服务、行业管理、行政执法于一体， 不利于相互制约， 难以从制度上保障执法的公平公正。四是人员编制规模偏大， 市一级平均每个市有900多名， 县一级平均有160多名， 有些经费渠道为自收自支， 存在趋利执法、以罚代管的现象。深化交通运输综合执法改革， 就是要改掉上述问题， 提升执法效能， 重塑执法形象。
3.深化交通运输综合执法改革， 是顺应形势潮流的必然选择。
从交通运输事业发展看， 经过多年的发展， 江苏交通运输网络已经基本建成， 迫切需要从原先的以建设为主转向以加强监管执法为主， 以更好地维护交通运输良好秩序。从交通运输机构定位看， 随着事业单位分类改革的深入推进， 政事不分、事企不分、职能庞杂、机构林立的传统管理模式迫切需要改革。可以说， 综合执法给推进交通运输事业单位分类改革、明确机构属性提供了有利契机。从基层治理架构看， 适应简政放权的需要， 绝大多数地区已经实行“三集中三到位”， 有些地区已经设立行政审批局， 做到了“一枚公章管审批”。这种对部门职责权力和工作流程的调整， 必将对传统的交通运输管理机构设置模式带来深远的根本性变革。综合执法正是顺应这种改革趋势的创新举措。
推进交通运输综合执法改革工作的思考
根据中央的部署要求， 江苏的8个国家级综合执法改革试点城市中有3家选择了交通运输领域试点， 8个省级试点中也有2家正在推进交通领域综合执法改革试点。为有序推进改革， 结合江苏的实际情况， 工作中建议抓好以下几个环节：
1.职责定位要清晰。
交通运输综合行政执法机构主要承担行政处罚、行政强制以及相关的监督检查职能。经过前期梳理公布， 江苏交通运输领域共承担280项行政处罚事项， 其中省级行使35项， 属地行使245项； 承担13项行政强制事项， 其中省级行使12项， 属地行使1项。考虑到执法的专业性、相关性、频率等因素， 建议可将除工程质量、招投标监管执法以外的所有行政处罚、行政强制职权都由交通运输综合执法机构承担， 并建立公布权力清单， 按照有权必有责的原则相应建立责任清单、明确追责情形。同时， 科学合理划分交通运输综合行政执法机构与交通运输主管部门、行业管理服务机构之间的职责分工， 充分运用信息平台， 建立联席会议制度， 加强相互之间的协调配合， 实现交通行政执法与行业管理服务工作的有效衔接。
2.机构设置要合理。
在统一以交通运输主管部门名义对外执法的基础上， 可根据实际情况， 充分依托现有资源合理设置交通运输综合行政执法机构。考虑到交通运输按照水系和公路网运行的规律， 在水上， 要依托地方海事机构完善水上执法机构设置， 统一履行涉及地方海事、港口、航道、水上运输等所有的行政处罚、行政强制、行政检查职权； 在陆上， 可依托道路运输机构建立交通运输道路综合行政执法机构， 统一行使道路、运输管理、车辆维修管理等所有的行政处罚、行政强制、行政检查职权。其中， 县一级可在调整充实职权的基础上将原有的乡镇交通运输综合管理所改建为交通运输综合行政执法机构， 实行一支队伍管执法。随着简政放权、综合执法、事业单位分类改革的深入推进， 提前谋划、适时调整交通运输主管部门相关内设机构和事业单位， 做到行政职能回归主管部门、行政执法职责由综合行政执法机构行使、公益服务职责由事业单位承担或购买服务。
3.管理体制要理顺。
对不同层级之间， 除依法有直接管理对象外， 省级一般不再保留执法队伍， 主要承担监督执法、跨区域跨流域执法协调等职责， 市级和区级只选择在一个层级保留执法队伍。对高速公路， 可分期分批下放给具备条件的省辖市管理， 由当地加大统筹力度， 整合路政、交警力量， 实行联合执法、综合执法。对一些地区， 要将现由市管理的公路、航道站下放到县（市）， 落实属地责任， 实行综合执法。对重点园区和经济发达镇， 要将乡镇交管所融合进入综合执法局， 实现一个区域一支队伍管执法。
4.保障机制要到位。
一是加强人员保障。综合考虑当地交通运输市场发育程度、现有道路航道里程、车辆数量等各种因素， 在确定的事业编制总量内， 科学合理核定交通运输综合行政执法机构人员编制， 人员实行参照公务员法管理， 选优配强执法人员。二是加强经费保障。将综合行政执法机构人员经费和办公经费全额纳入财政预算管理， 严格执行收支两条线管理。三是加强硬件保障。为执法人员配置必备的执法装备， 进一步加强信息化建设， 实现审批、监管服务、执法信息及时共享互通。四是加强法制保障。统一执法标识、服装、文书、流程， 规范自由裁量权， 落实执法责任制， 推动修改完善相关法律法规。
（作者单位： 江苏省机构编制委员会办公室）