罗培新
〔内容提要〕有效的市场离不开有为的政府， 有为的政府必定是有限的政府， 有限的政府必定是在法治框架下运作的法治政府。
关键是实现政府职能的两个根本转变
细读上海市“十三五” 规划建议全文， 我们发现建设有效市场与有为政府是规划聚焦的问题之一。政府与市场的关系这一常见常新的议题， 再次进入人们关注的视野。
按照新古典经济学理论， 市场是资源配置最为有效的方式， 完善的市场体系有利于形成有效的价格信息， 市场主体方能据此做出“经济人” 的理性决策。或许， 在经历20世纪80年代末的物价闯关、90年代中后期市场化改革闯关之后， 人们对于市场机制的作用已不再陌生。故而， 党的十八届三中全会《决定》明确指出， 要“使市场在资源配置中起决定性作用”， 人们已然完全接受了这一重大的变革。
当然， 市场并非万能， 也有其固有的缺陷。1929年美国经济的大萧条， 以及2008年美国次贷危机引发的全球金融危机， 都证明了这一点。市场的病症在于自身无法提供维系其运行所必需的公共产品。而且， 在“搭便车” 心理的驱使下， 单个的生产者无法制定并执行宏观产业政策， 从而极易产生“合成谬误”， 造成资源极大浪费。
历史经验告诉我们， 市场失灵之时， 正是政府出手干预之日。然而， 与市场失灵一样， 政府同样面临着失灵的问题。特别是， 在回答政府对市场的干预何为适度这一问题时， 不能回避现代政治体制中对政府权力的制约问题， 尤其是在中国自古以来欠缺对政府制约的制度环境下， 让大量的财力与资源掌握在政府而非市场手中， 不仅可能造成投资效率受损， 而且可能引发大量的寻租与腐败。
因此， 政府既不可缺位， 又不可错位和越位。建立有为政府， 关键在于实现政府职能的两个根本转变： 从行政干预过多的全能政府转向让市场发挥决定性作用的有限政府， 从与民争利的发展型政府转向公共利益服务型政府。诚如太史公司马迁在《史记·货殖列传》所云： “故善者因之， 其次利道之， 其次教诲之， 其次整齐之， 最下者与之争。”
而要达致这一目标， 法治固不可缺席。对于法治政府的构建， 十八届四中全会的《决定》以及中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》， 无疑是纲领性文件。法治政府的构建千头万绪， 转变政府的职能首当其冲。
最核心的环节是行政审批制度的再造
政府职能的转变不是句空话， 它是一场艰难的制度变迁。在这场“触动利益比触动灵魂还难” 的政府自我革新中， 最核心的环节是行政审批制度的再造。按照中央要求， 全国必须全部取消非行政许可审批事项。最大程度减少对生产经营活动的许可， 最大限度缩小投资项目审批、核准的范围， 最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。这也就意味着除了符合行政许可法要求的审批之外， 政府别无审批权。
削减行政权力， 给市场松绑， 这是激活市场的前提和基础。
2015年12月， 上海按照党中央国务院对浦东国家综合配套改革试验区着力转变政府职能的要求， 选取一批与企业经营活动密切相关、审批频次较高的许可事项进行“证照分离” 试点， 采取以下五类措施。第一， 对市场竞争机制能够有效调节， 行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理的事项， 取消行政审批， 实行行业自律管理。第二， 取消审批， 改为备案。为及时准确地获得相关信息， 更好地开展行业引导、产业政策制订和维护公共利益， 对许可事项实行备案管理。第三， 简化审批， 实行告知承诺制。对于暂时不能取消审批， 但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为， 并且不会产生严重后果的行政许可事项， 实行告知承诺制。第四， 提高审批的透明度和可预期性。对暂时不能取消审批， 也不适合采取告知承诺制的许可事项， 简化办事流程， 公开办事程序， 实现办理过程公开透明， 办理结果有明确预期。第五， 是对涉及公共安全等特定活动， 加强市场准入管理。对于涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动审批事项， 按照国际通行规则， 加强风险控制， 强化市场准入管理。
上海此次“证照分离” 改革， 是在法治框架内用足政府智慧的一次尝试， 生动地诠释了什么是“有为政府”。
政府有限， 才能有为。而如何给政府“瘦身”， 中央给出的药方是三个清单， 即大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。在全面梳理、清理调整、审核确认、优化流程的基础上， 将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开， 逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。另外， 对于饱受诟病的收费问题。中央要求， 建立行政事业性收费和政府性基金清单制度， 清理取消不合法、不合规、不合理的收费基金项目， 公布全国性、中央部门和单位及省级收费目录清单， 减轻企业和公民负担。
清单式履职的做法， 用意可谓一石二鸟： 对于政府而言， 权责法定， 法定职责必须为， 法无授权不可为； 对于市场主体而言， 既可以明晰行为的预期， 又可以在遭到公权侵犯时寻求行政复议或诉讼救济。上海近年来倡导的“高度透明、高效服务， 少审批、少收费， 尊重市场规律、尊重群众创造” 的做法， 显然也具备了此一立意。
有效的市场离不开有为的政府， 有为的政府必定是有限的政府， 有限的政府必定是在法治框架下运作的法治政府。
（作者为华东政法大学教授）