中共上海市长宁区委组织部
上海市长宁区机构编制委员会办公室〔内容提要〕为更好地发挥机构编制在深化落实创新社会治理加强基层建设中的保障作用，本文围绕2015年长宁区街道体制改革后的机关内设机构、事业单位、人员编制、领导职数等机构编制调整效能情况开展调研，运用资料分析、调研问卷、数据分析、走访座谈等方式，评估机构编制相关要素对提升街道工作效率和工作水平所造成的影响，总结提炼富有成效的做法，发现存在的问题及薄弱环节，提出加强规范管理的对策建议。
调研背景
根据市委2014年一号调研课题和“1+6” 文件精神， 本市以街道体制改革为抓手， 全面推进创新社会治理加强基层建设工作。2015年3月， 长宁区举行创新社会治理加强基层建设推进大会暨机构改革揭（授） 牌仪式， 标志着全区街道体制改革中的机构调整基本完成。
一年多来， 长宁区在完成机构调整的同时， 深入抓推进、持续抓落实， 提出“四转八变” 工作理念， 通过“转理念、转方式、转职能、转作风”，不断完善基层社会治理体系， 提高基层社会治理能力， 努力使基层有活力、管理出实效、群众得实惠。
调研目的和方法
街道体制改革拉开了创新社会治理加强基层建设的序幕， 但大量改革中明确的任务仍需推进实施。随着本市创新社会治理加强基层建设工作向着更深一步迈进， 中共长宁区委对创新社会治理加强基层建设提出新的要求。街道体制改革的成效有待通过实践不断检验， 对如何更好地发挥街道体制改革后机构编制的作用具有十分现实的意义。
为更好地发挥机构编制在深化落实创新社会治理加强基层建设中的保障作用， 笔者围绕2015年街道体制改革后的机关内设机构、事业单位、人员编制、领导职数等机构编制调整效能情况开展调研，运用资料分析、调研问卷、数据分析、走访座谈等方式， 评估机构编制相关要素对提升街道工作效率和工作水平所造成的影响， 总结提炼富有成效的做法， 发现存在的问题及薄弱环节， 提出加强规范管理的对策建议。
课题组对三个层面6类对象共发出问卷样本100份， 分别为9个街道主要负责人、街道组织人事科长和相关工作人员； 区委区政府各委办局； 居民区党组织书记等。
调研内容和结果分析
（一）关于调整街道职能定位
根据市委关于创新社会治理加强基层建设坚持重心下移、资源下沉、权力下放的要求，本次改革明确街道主要职能为“加强党的建设、统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安”8个主要方面，同时取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。
关于“结合本街道实际，机构改革后哪些职能得到了显著加强”的调查，结果从高到低依次为加强党的建设（80%）、统筹社区发展（51%）、组织公共服务（51%）、实施综合管理（51%）、维护社区平安（49%）、指导基层自治（44%）、动员社会参与（26%）、监督专业管理（17%）。
表1：改革后街道8项主要职能实际加强程度统计表
以上结果反映出下列几种状况：
1、管理和服务职能显著加强。体现出市委一号课题提出的街镇职能转变的核心四个字———“管理、服务”。作为城市日常性服务和管理的基础单元，社会治理中服务群众的“最后一公里”，长宁区街道工作重心正在转到管理与服务上来，服务基层群众、强化城市管理的工作水平不断提升，取得了初步成效。这主要得益于长宁区在完成机构调整的同时，深刻认识到这次街道机构改革的深层次目的是要服务于街道职能转变，不是简单地“翻翻牌子”、“拼拼桌子”、“挪挪位子”。反映出广大区级机关和街道干部一年多来深入抓推进、持续抓落实，按照区委提出的“四转八变”工作理念，“转理念、转方式、转职能、转作风”，坚持改革创新，努力使“基层有活力、管理出实效、群众得实惠”。
2、党的建设职能充分显现。党的建设职能显著加强得到了80%受访者的认同，远超其他7项街道职能，反映出长宁区基层党建的鲜明特点。一方面，改革后街道党组织体系发生了重大变化，原综合党委和居民区党委整合为社区党委。另一方面，长宁区在落实市委“1+6”文件要求的基础上，强调尊重历史、注重传承、敢于创新，探索符合长宁实际的“自选动作”。比如，传承党建工作优良做法，探索推进以“三建融合”（居民区党建、“两新”组织党建、区域化党建）为区域化党建思路，以基层党建服务管理平台为信息化支撑，以“两代表一委员”联合接待机制和社区民警参与居民区治理为抓手的系统党建工作，获得了市委的肯定。
3.取消招商引资腾出空间。本次改革做出了一项重大决定，全市统一停止街道招商引资，这对于多年围绕经济发展开展工作的街道来说无疑是一次脱胎换骨式的转型。响应改革号召，长宁区率先全面取消街道镇招商引资职能，自2015年1月1日起，全区招商引资职能由区政府职能部门主要承担，街道不再设相应考核指标和奖励，将街道从大量直接从事招商引资任务及考核的压力中解放出来，更加专心地投入基层社会治理工作中去，变直接参与招商引资为间接经济服务工作，在营造良好公共环境上下功夫。街道原从事招商引资工作的工作人员，一部分骨干力量连人带编划归区相应机构，部分人员留在街道，继续从事优化公共服务、为企业发展提供良好公共环境等相关工作，或转岗到街道管理、服务等新的岗位，充实社会治理力量。
4.部分职能有待加强履行。调查反映，街道的8项主要职能中，改革后街道“动员社会参与”和“监督专业管理”职能得到显著加强的受认同度较低，反映出街道在履行全面各项职责上还不平衡。具体分析而言，“动员社会参与”作为创新社会治理加强基层建设的重点之一，要求街道动员各类驻区单位、社会组织和社区居民等社会力量参与社区治理，为社区发展服务，更要求突破传统、创新发展、形成共识，目前仍处于逐渐发展壮大的状态，与街道其它职能相比较有待进一步发挥；“监督专业管理”则要求街道对区域内各类专业执法工作组织开展群众监督和社会监督，与以往最大的区别是要求街道从执行者、承担者向监督者、评议者转变，在目前的体制机制下，街道在此方面仍缺少专业管理、程序机制等足够资源保障，力量相对薄弱，与条线部门的职责关系有待进一步理顺，这也是当前面临的短板和亟待解决的问题。
（二）关于优化党政机构设置
改革后的街道内设机构统一按照“6+2”设置，取消街道原来的内设机构设置，统一设置8个内设机构，即党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室、社区发展办公室、干部人事办公室。同时按有关规定设置纪检监察、人民武装等机构和工青妇组织。结合长宁实际，区改革方案对街道8个内设机构主要职能进行了明确界定。通过调查反映出如下几方面：
1.机构整合精简取得初步成效。优化党政机构设置是此次街道机构改革中影响面最广、难度最大的内容之一，改革后街道内设机构普遍从17个左右调整为8个，使得街道机构大幅精简，职能高度整合，更有利于街道开展社会治理工作。据调查统计，57%的受访者认为本街道“6+2”内设机构设置较改革前职能整合较好，工作效率有所提高；94%的受访者认为本街道“6+2”内设机构实际承担职能与“三定”文件一致。改革后各内设机构主要职责如下：
表2：本街道“6+2”内设机构设置较改革前运行效果统计
表3：长宁区街道“6+2”机构主要职责一览表
表4： 改革前后街道内设机构平均人数对比表
2.编制使用效率提高。根据“每个街道的机关行政编制一般不超过60名”的改革要求及长宁实际，全区街道机关行政编制总数维持不变，保持每个街道平均53.1名，机构规模总体适度合理。在内设机构工作力量配备上，改革前平均每科室配备行政编制人员3.1名，改革后配备5.1名，提升了64%。同时，街道科室使用事业编制人员总数从168名减少为73名（主要用于干部在街道机关进行培训、锻炼），平均使用人数从1.7名降至1名，降低了41%。78%的调研受访者认为本街道各科室人员配备较为合理，能够满足大部分科室履行职能需要。另外，将街道科级领导职数与领导职务进行了一一对应的设置，防止科级领导职数被挤占挪用，确保规范使用；同时，本市对街道实行干部职务职级并行政策后，调动了街道基层干部的工作积极、区级部门、居民区三方对部分内设机构职责细化需求的差异较大。一是区级部门和居民区最需细化职责的是社区管理办公室（46%），因两者在日常工作中与之最为密切，一旦职责不清，则造成工作推进困难。二是街道层面最希望细化社区自治办公室和社区发展办公室的职责，究其原因，其均为街道内设机构调整后职能变化较大的科室，承担街道动员社会参与等重要职能，如上文所述，因街道的该项职能尚待发展健全，造成相应办事机构也无法建立履行职责所需的完整工作体系，职能难以细化落实，只能通过不断摸索来逐步完善。同时 ，社区发展办公室还承担着街道招商引资职能剥离后的企业服务职能，工作观念和方式都发生转变，需要一定时间适应。
表5： 细化明确街道内设机构职责需求统计表
4.人员编制配备不够平衡。为便于部门加强统筹，根据工作任务科学合理使用人员编制，区编委对各街道“三定 ”方案（规定 ）一般核定编制总量，未核定至内设机构。改革后各街道内设机构的三定”职责完全相同，正常情况下各街道同一内设机构所配备的工作力量应当基本接近，但是从统计情况来看，即街道间同一内设机构的人员配备存在明显差异。比如，社区管理办公室、社区平安办公室（信??道为7至8人，配备最少的只有3人；干部人事办公室，配备人员最多的街道为5人，配备最少的只有2人，差距达一倍以上，超出了与内设机构职责所对应的一般工作力量配比关系。
表6： ：各街道内设机构人员分布统计表
（三）关于加强街道各中心建设
按照构建面向基层的服务管理平台体系，实现机关服务窗口化、平台化，为社区群众提供精准、优质、高效的基本公共服务，畅通联系服务群众“最后一公里”的要求，本次改革建立了“3+3”街道中心体系： 第一个“3” 指街道所属科级事业单位从1个增加至3个，即在优化社区事务受理服务中心的基础上，新建城市网格化综合管理中心、社区党建服务中心；第二个“3”指改革前已经建立的三个性质各不相同的机构，其中，社区卫生服务中心仍为区卫计委所属事业单位，社区文化活动中心将注册为民办非企业或委托专业机构管理，社区综治中心为社会治安综合治理工作平台。由调查得出：
1.前后联动提升服务能级。街道内设机构与各中心之间为后台与前台的关系，建立资源统筹、联动支撑的运行机制，实现街道机关服务窗口化、平台化。街道各中心作为服务窗口，强化直接为社区群众办理事务的功能。街道各办公室发挥平台作用，建立统筹整合、指导协调机制，加强各中心以及街道各办公室之间的工作互动和服务联动，促进党的资源、行政资源和社会资源的统筹整合。后台为前台提供组织保证、工作力量的匹配和工作资源的支撑，真正做到职能衔接、工作互动、人员融合。调查显示，85%的受访者认为本街道大部分“6+2”内设机构与6个中心对接较为顺畅，责权有一定划分，日常运行效率较高。
表7：长宁区街道各中心与“6+2”机构对应关系情况
2.基层工作力量更有保障。一是事业编制得到充实，核定至社区事务受理服务中心、城市网格化综合管理中心、社区党建服务中心等3个事业单位的人员编制力量均有所增加。从使用效果来看，调研问卷显示，85%的受访者认为以上街道3个中心的事业编制使用较为充分，人岗基本一致。对于居民区党组织书记按实有人员核定事业编制（挂编在社区党建服务中心）和在岗享受事业编制待遇的做法，各街道普遍认为较好，不但编制使用精简合理，而且有利于发挥人员积极性。二是社区工作者队伍迅速壮大，针对在社区党建服务中心工作的专职党群工作者，配比标准从200∶1提高到150∶1；针对城市网格化综合管理队伍，将76名原区管网格监督员和10名平台信息员下放至街道；在街道社会治安综合治理工作队伍方面，整合11个条线的20多支专业力量，统一设置街道综治中心“四个室”，并明确配备12—15名社区工作者，进行人员统筹管理。3.事业编制管理趋向规范。由于长宁区历来比较重视基层基础建设，尽可能将事业编制向基层倾斜，本次全市街道改革对各街道事业编制核定数进行了统一规定，与大部分区“做加法”不同，长宁区需“做减法”，街道事业编制从改革前的平均每街道58名核减为40名（不含居民区党组织书记专用事业编制），明确对一批除居民区书记以外的事业编制居委会干部须进行人员编制锁定、只出不进、逐步消化，使事业编制管理进一步得到规范。
（四）关于完善政策保障制度
条块关系历来是基层工作中的难点，理顺条块关系是此次改革的重点目标之一。本次改革提出，要进一步建立权责统一的工作制度，分类划定条块职责，建立社区事务准入把关机制，完善对条线部门派出机构双重管理机制、自上而下与自下而上相结合的基层考核评价机制以及动员社会力量参与社区治理工作机制。由调查显示：1.条块关系发生重大转变。在此次改革中，长宁区明确街道是区委区政府工作要求在社区组织落实的大平台，也是各种社会力量参与社区治理的大平台，同时还是群众的诉求及时回应和解决的大平台，因此在设置内设机构时着力打破以往一一对应的传统条块关系，着重体现“两个转变”精神，即从主要是“向上对口”转变为更多地“向下对应”，在“对上负责”的同时转变为更加注重“对下负责”。从实践来看，任何一个街道内设机构不再单独作为某个区职能部门的“脚”而存在，任何一个区职能部门也不再仅仅对应某一个街道内设机构开展工作。据调查统计，关于街道内设机构与区职能部门的工作关系，22%的受访者认为对接顺畅，上传下达高效，55%的受访者认为对接较为顺畅，上传下达较为有效。
表8： 街道“6+2” 内设机构与区职能部门工作关系统计
表9：长宁区街道“6+2”内设机构与区职能部门主要对应情况
2.上下运行机制有待健全。从一年多来的实践来看，长宁区在规范上下运行机制、理顺条块关系以及“补短板、破顽症、强管理”等方面做出了相当大的努力。比如，区层面出台了《长宁区关于加强和改进社区民警参与居民区治理工作的实施意见》等文件。但是，区职能部门给予街道的力量和资源的支撑力度还不够足。比如，很多基层干部希望“下转，上也要转”，有些部门将权力和责任一放了之，把难题都推给街镇，而很多顽症和难题，没有职能部门的支持，单靠街镇做不了。又比如，街道“6+2” 内设机构，打破了以往“向上对口”，转变为“向下对应”，这对职能部门原有的工作方式带来挑战。有些部门仍未转变传统观念，开会发单，派任务抓考核，没有改变“样样工作下面都要有个脚” ”等习惯做法，使改革的效果打了折扣。在调查“街道机构改革后对本居民区而言发生了哪些变化”时，86% 的居民区党组织书记认为“工作任务更多更重”，而对“指导联系显著加强”、“支撑保障更为有力”、“更加符合基层需要”的选项却较少，对此必须引起重视。
3.双重管理机制有待深化。对职能部门派出机构实施双重管理是加强条块对接的一项重要举措，长宁区改革方案提出了要重心下移、资源下沉、权力下放、权责一致，赋予街道人事考核权、征得同意权、规划参与权、综合管理权。在调查“哪些区政府职能部门派出机构实行双重管理效果明显”时，认同度相对较高的是城市管理执法中队（55% ）、市场监督所（45%）， 认同度相对较低的是房管办事处（14%）等，反映出不同领域的职能部门派出机构的双重管理存在较大差异，距离改革目标仍有一定距离。比如，有的街道反映部分职能部门没有切实履行行政环节中的法定职责，把街道当成一个筐，啥事都往里面扔，没有充分认识到谁主体谁牵头谁负责，而是有意回避矛盾，变相转移行政主体责任。
表10： 区职能部门派出机构实行双重管理效果满意度
4.条条干预问题仍然存在。调研问卷显示，77%的受访者表示目前区级条线部门存在明确要求街道为其相关工作配备行政编制或事业编制的现象， 21%的受??制， 但往往要求“配备一定数量的工作人员”， 仅2%的受访者表示无部门要求街道配备编制或人员。反映出由于工作惯性， 职能部门普遍对机构编制的规范管理意识不强， 改革后仍然在一定程度上干涉着街道的人员编制管理， 不利于街道对人员编制进行科学统筹管理。
关于进一步提升街道机构编制效能的举措思考
上述通过样本采集数据和其他调查所得出的基本结论，反映出长宁区街道机构改革成效显著、效率提升，促进转变观念、创新体制机制，为进一步将创新社会治理加强基层建设落到实处奠定了良好基础。但是由于调查覆盖面及调查方法手段较为有限等因素，得出的结论难免有所偏颇，不够全面，有待进一步深入调查研究。
根据市委全面推进创新社会治理加强基层建设工作要求，以坚持问题导向和目标导向，主动适应街道新变化，一定要眼睛向下解决具体问题，彻底转变思想观念，真正做到一切围着基层想、一切围着基层干、一切围着基层转的工作理念，对接区委年初制定下发《中共长宁区委关于进一步创新社会治理建立新的区街工作秩序和运行机制的实施意见》，针对调研中反映出机构编制效能发挥中存在的相关问题和不足，就进一步提升街道机构编制效能， 提出以下工作建议和整改措施 ：
（一） 加强部门沟通协调，推进街道内设机构职能清晰划分
1.进一步细化内设机构职能。任何一个机构都应当依法依规履行职能，要让街道内设机构充分履职， 就要着力解决职能细化的问题，通过研究制定职能分解清单并以规章文件形式将其固定下来。随着上海市将新修订出台《中国共产党上海市街道工作委员会工作条例》和《上海市街道办事处条例》，长宁区结合实际情况，已在全市率先梳理并制定街道内设机构履行责任、承接事务、日常管理的“三张清单”，将“三定” 文件中内设机构职责进一步细化为具体事项。明晰职责必将有助于街道依法依规更好地履行职责，提高行政效能，将基层建设的各项要求落到实处。
2.进一步推进职能落实到位。为适应街道内设机构职能调整和其新的定位，需要区相关职能部门加强对街道内设机构负责人的培训，要特别重视科目设计、模式创新及方法创新，在提升综合统筹能力上下功夫，通过培训，使街道内设机构负责人尽快适应新的职能设置所带来的变化，加快角色转换，找准工作定位，转变工作作风，改进工作方法，切实提升自身的统筹协调能力，从而强化街道的公共服务和公共管理水平。
（二）健全上下运行机制，推动条块分工协作高效有序
1.建立社区事务下沉两级准入把关机制。推动落实今年印发的《长宁区下沉社区工作管理办法》，建立职能部门社区事务下沉街道和依法协助行政事项下沉居委会准入把关机制，建立由相关领导领衔的长宁区下沉社区工作审核委员会，建立由区委办、区府办、区编办、区社建办等相关职能部门及各街镇组成的准入把关联席会议制度，规范下沉社区事务管理流程，今后凡是新增事项确需街道、居委会承担的，职能部门不得直接下派（法律法规明确规定的除外），必须通过联席会议严格审核把关。对于经审核准入的工作职责，区职能部门应明确工作目标、内容、权限、分工、时效等具体工作要求， 落实人员、经费、场地以及业务培训和工作制度等相关保障措施， 确保权责对等。
2.落实派出机构双重管理。一方面，根据市委要求，结合本区实际，逐步落实城管执法、房屋管理、绿化市容等管理队伍下沉街道工作，推动房管办事处、绿化市容管理所实行“街属、街管、街用”。另一方面，充分发挥街道党工委在社区各类组织和各项工作中的领导核心作用，加强对区政府职能部门派出机构的综合协调，对公安派出所、城市管理执法中队、市场监管所、司法所、绿化市容管理所、房管办事处、社区卫生中心等区政府职能部门派出机构及其负责人实施双重管理。职能部门对派出机构加强指导支撑，街道对派出机构加强保障监督，切实提高社区行政管理的整体效能和工作水平。
3.督促职能部门切实履责。街道体制改革是个系统工程，区各职能部门必须顺应改革，按照“下转上也要转”、进一步理顺条块关系加强条块对接的新要求，积极转理念、转方式、转职能、转作风，切实从过去“发单子”转向主动服务，了解街镇实际，服务街镇需求，从简单“派任务”转向加强调查研究，针对街镇面临的共性问题，研究提出指导性意见，并做好协调指导，从注重“抓考核”转向加强行业监督和管理，加强规范性建设。拟在每年党建责任制及绩效考核的组织工作评分中，调整机构编制评分标准，将区职能部门履行条块联动相应职责的情况纳入考核。
（三）加强日常工作指导，促进街道机构编制管理科学规范
1.科学改进人员编制配备。针对街道部分内设机构行政编制人员配备不够精简，不同街道同一内设机构之间工作力量相差较大的情况，结合上述建议，在细化内设机构职能会同相关部门制定“三张清单”的同时，指导街道顺应“向下对应”和“对下负责”的转变，对各内设机构合理设置岗位，科学配置人员，逐步实现全区各街道内设机构职能履行基本统一，人员配备基本相近。同时，加强对街道科级领导职数使用的管理，指导各街道按照“三定”规定合理使用科级领导职数配备干部。
2.持续做好街道事业编制管理。根据改革后街道居民区党组织书记使用事业编制实行“专编专用、专项管理、人走编留”的政策，一是加强编制使用管理，通过拓展实名制信息管理等途径，及时掌握实有人员动态，确保各街道（镇）按照改革精神，在已按实有人数核定的居民区党组织书记专用事业编制内配备人员；二是动态调整核定编制，建立居民区党组织书记事业编制管理制度，如需使用事业编制的居民区党组织书记实有人数即将超过现核定编制，要求街道按照程序申请调整核定编制，由区编办按照程序报请区编委批准，使居民区党建工作力量得到及时充实。
3.将社区工作者队伍纳入编制评估。根据改革要求及本区实际，街道体制改革中基层工作队伍的变化特点之一是“一增一减”，即：增设社区工作者队伍，减少事业编制。诸如居委会干部等大量原由事业编制人员从事的基层事务性岗位转而由社区工作者队伍替代，且岗位数大大超出街道的行政编制和事业编制总数，成为基层工作队伍中一支新军，相当于街道的“第三编制”。编办将加强与区人社局、民政局、社建办联手，对社区工作者队伍力量做好相关评估工作，加强统筹思考，更加合理地管好用好街道行政编制和事业编制以及社区工作者队伍。