徐云
〔内容提要〕随着相对集中行政许可权改革的稳步推进，政府职能发生了重大转变，政府管理由事前审批逐渐转变为事中事后监管。“先照后证”、“放管结合”面临很多现实挑战。如何注重顶层设计、强化统筹协调、下沉监管重心、完善监督机制，不断提高政府在高度市场化条件下的经济社会管理能力成为当下亟待研究和思考的问题。笔者从事中事后监管的做法及成效、存在的主要问题、对策和建议三方面做了详细阐述，努力探索创新政府治理新路径，提升依法治国、依法行政、依法执政，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
事中事后监管的做法及成效
江苏省海门市按照“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用” 的要求， 大力推进政府管理重心从事前审批向事中事后监管转变。
1.推进相对集中行政许可权改革， 做到审管分离。
2015年10月27日， 海门市挂牌成立行政审批局， 截止2016年9月底， 共受理事项22192件， 已办结22034件， 按（承诺） 时办结率100%， 当场办结率86%， 提前办结率98.8%。一些建设项目的报建审批时间从200多天缩短至50多天， 所需材料从150多份减少至50份左右。“一枚印章管审批” 的审批模式初现成效。“先照后证” 改革大大缩短了项目办理时长， 促进了我市投资和服务贸易便利化， 激发了市场主体创造活力。2016年前三季度， 我市共新增注册各类企业和个体工商户7798家， 较去年同期增长了60.1%， “大众创业、万众创新” 的步伐不断加快， 投资环境更趋优良。
为进一步完善政务服务体系， 防止先审批后监管过程中出现监管真空地带、监管不力等问题， 海门市出台文件多举措创新监管方式， 落实监管责任， 严格依法监管。
一是明确职责。2016年8月， 海门市出台《关于推进“先照后证” 改革后加强事中事后监管的实施意见》， 明确海门市市场监督管理局负责对无照经营行为的查处， 并依法配合审批部门或行业主管部门查处无证经营行为； 审批部门或行业主管部门负责对无证经营行为的查处。对无证无照经营行为， 由审批部门或行业主管部门负责查处。行业主管部门依法对其主管的行业、领域违反行业秩序法律、法规的行为进行查处。
二是审管交流。在“先照后证”审批新模式下，海门市建立审管互动交流机制。行政审批局将行政审批过程和结果的信息通过网络同步推送相关行政管理部门，使行政管理部门及时了解审批信息，对审批事项及时监督检查，行政主管部门将监管信息及时反馈行政审批局，来强化部门联动监管，形成横向到边、纵向到底的监管网络。同时建立部门联络员制度，联络员由行政管理部门承担监管职责的工作人员担任，参加有关事项的审查并提出建议。
2.深化相对集中行政处罚权改革，推进综合执法。
综合行政执法减少了执法部门和执法队伍，逐步改变了多头执法、重复执法等问题。
一是环保领域改革。在环境保护领域实行综合行政执法体制改革。初步构建了立体化环境保护监管执法网络，实现了监管执法全覆盖。出台《海门市环境保护局派出机构主要职责内设机构和人员编制规定》《海门市网格化环境监管实施方案》，新组建5个环保分局，招录、选调了14名公务员，环保行政执法职能得到整合，基层执法力量得到充实。
二是研究制定相关方案。出台了《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的工作方案》、《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的实施意见》，对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的部门进行机构和职能进行整合，组建了农业农机领域、市场监管领域、城市建设管理领域、文化旅游领域、环境保护领域、交通运输领域、劳动和社会保障领域综合执法队伍。努力实现机构整合、队伍集中、层级压缩、事项集约、程序规范、管理有效的新型执法模式。
3.建立信用约束体系，严格监管。
海门市注重强化行政管理全过程信用监管及市场监管信息平台和企业信用信息公示系统建设，力求推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用，让失信主体“一处违法，处处受限”。目前海门市已在环保、税务、运输等多个领域开展了信用监管，2016年6月，经过对海门市266家企业2015年的环境行为综合评定，海门市评出绿色企业5家，蓝色企业220家，黄色企业31家，红色企业2家。同时，充分利用环境行为信息评定结果，对红色和黑色企业实施了信贷限制，有效提高了企业守法意识和诚信意识。据了解，海门市税务机关已初步建立了现代化的纳税信用管理体系，2016年5月，海门市2015年度国税信用参评企业首批评定结果出台。首批参评总户数5708户，A级户数545户，占9.45% 。此次参评对象为已办理税务登记，从事生产、经营并适用查账征收的企业纳税人户数。2016年8月份起，海门市运输管理部门对道路水路运输经营者和道路运输从业人员均实施信用等级分级管理制度，对道路运输经营者及其从业人员的道路运输违法行为实施累积记分，并将运输行业信用管理纳入诚信海门建设的重要内容。
4.推行随机抽查机制，创新管理。
2016年7月，海门市出台《关于建立双随机抽查机制加强事中事后监管的实施意见》，建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查工作机制。海门市环保局按照分级分类管理的原则，将3348家企业信息录入电脑中作为随机检查对象，其中73家为重点排污单位、3275家2015年度环保大检查确认的其他工业企业和畜禽养殖企业为一般污染源单位。对重点排污单位按照每季度25%的比例进行抽查，对一般排污单位按照在编在岗环境监察人员1∶10的比例每年进行抽查。据统计，海门市环保局实施“双随机”抽查以来，今年上半年共抽查了172家监管对象。其中36家重点污染源中19家企业存在污染防治设施建设不到位、污染排放不正常等问题；136家一般污染源中58家企业存在污染防治设施建设不到位、未验收、污染排放不正常等问题。事中事后监管更加真实可信。
事中事后监管存在的主要问题
1.审管分离衔接不够到位。
在“先照后证”改革实践中，行政审批与事中事后监管往往分别由多个部门负责，职责边界还不是很清晰。一旦企业出现违法或失信行为，是审批的问题还是日常监管的问题，公众应向哪个部门投诉，都是容易产生推诿扯皮现象的原因。“审管分离”能够使审批部门与监管部门相互监督约束，伴随着“谁审批、谁监管”带来的问题是，审批部门需要具备行政执法职能，而目前还没有哪一部法律法规能明确赋予。同时，审批与监管部门的信息共享衔接仍然不畅通，有的许可在国家层面或省级层面已经明令禁止，然而这些规定并不一定能及时传达到新成立的行政审批局，因此出现了审批部门在不知情的情况下按照正常步骤做出相关许可的行为，造成主管部门监管被动的局面。
2.监管协作机制尚未健全。
事前审批和事中事后监管都是市场监管体系的组成部分，既相对独立又紧密联系，事前审批的限制条件需要事中事后监管来维护，而事中事后监管的实际效果也取决于事前审批的质量。然而在实际过程中，很多监管部门习惯性认为事前审批比事后监管更为重要，因此对事中事后监管显得无所适从。在“四个谁”原则确立后，职能部门对监管协作存在依赖性，认为协作监管就是联合执法、联合行动，在部门间分工负责、各尽其职方面存在误解。
3.信用体系建设流于形式。
虽然海门市规定市场主体登记部门在办理登记注册时，须告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门，并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。但由于经营者思想上不重视，往往在办理了营业执照后就不再继续办理相关证件，“先照后证”变成“先照不证”。即使监管人员通过三番五次的劝告，也不能及时达到监管中的要求。而消费者认为市场主体既然已办理了营业执照，就是合法经营，并不了解自己所得到的商品服务有何违法性。由于难以获得信息导致存在重大误解，进而难以有效参与社会监督。结果是失信得不到惩处，守信得不到益处，没有发挥信用信息引导公序良俗的作用。
4.随机抽查并未真正落实。
“双随机一公开”的检查模式简单来说就是随机抽取检查人员，随机抽查市场主体。因此导致一些抽查意义不大的小微企业监管频次明显，而一些需要重点监管的企业却因未能抽中而不能实行定期的监管，存在潜在安全隐患。另外，“双随机”制度根本目的在于通过抽查异地化杜绝寻租行为的发生，然而在实际执法时，由于异地执法行政成本花费较大，导致双随机抽查开展不甚到位，检查流于形式，有时甚至不能达到一户企业一年只检查一次的要求。同时，检查人员综合素质有待提升。以市场监督管理局为例，原来从事质量监督检查的人员并不了解食品监管的相关知识，原来从事工商行政执法的人员也并不具备特种设备的监管能力，因此，在随机抽查中，存在现场核查能力严重不足等问题。
事中事后监管的对策和建议
1.推进部门协同监管。
一是建立监管职责目录清单。以清单的方式明确行政审批事项监管主体，厘清政府部门监管职责，建立健全行政审批、行业监管与后续监管相一致的市场监管责任机制。实行监管职责清单管理，根据法律法规和机构调整及时更新。依据市场主体监管职责目录，制定各监管部门加强事中事后监管的实施办法，明确各部门之间的监管职责、法律依据、监管措施、工作机制。
二是加强审批人员专业培训。很多地区都试行行政审批局的一枚印章管审批的新审批模式，突出的一个问题是这些审批人员由于从原行业主管部门分离出来后，不再归属于原单位。因此原单位的相关专业知识培训便不再参加。这导致一线审批人员的从业知识无法与上级层面的政策、指导意见同步或更新。因此，审批部门和主管部门应无缝对接，相关文件精神应做到及时互相交流。
三是构建“前台+后台”联动机制。建立健全登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的市场监管机制，实现各部门间依法履职信息的互联互通、联动响应，形成分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局，切实增强监管合力，提升监管效能。
2.推广信息公示制度。
一是建立市场主体信用、个人信用标准。确定信息采集的来源、方式，将监管执法中的信息纳入到信息系统，开放给社会参考，约束和激励市场主体培养守信的习惯。一旦市场主体达到一定程度的失信比例，就实行较为合理的注销程序负责制度，使信用惩戒机制真正起到震慑作用。
二是做好信息公示工作。市场监督管理部门要通过企业信用信息公示系统，认真履行公示市场主体信息的法定职责，督促市场主体履行信息公示义务。各审批部门、行业主管部门通过市场监管信息平台共享的行政许可、行政处罚等信息，由市场监督管理局统一归集至企业信用信息公示系统向社会公示。
3.加强监管能力建设。
一是提高履职能力。市场监督管理局、审批部门和行业主管部门应按照法定职责牵头组织有关部门加强研判分析，掌握相关领域违法活动特征，提高发现问题和防范化解区域性、行业性及系统性风险的能力。
二是推广技术运用手段。广泛运用信息技术手段，增强监测和预判能力，经常性研判市场主体经营行为，主动发现违法违规线索，开展跟踪检查和专项整治，提高监管针对性和有效性。
三是落实随机抽查机制。建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等方式，随机抽取检查对象、选派执法检查人员，并对重点企业按一定比例进行抽查，真正实现“双随机一公开”的抽查模式。
4.加快形成社会共治格局。
一是推进行业自律。推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范和自律公约，规范会员行为。鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准，参与制定国家标准、行业规划和政策法规，增强参与市场监管的能力。
二是有效衔接政府监管与行业自律。在市场准入、资质认定、纠纷处理、权益保护、信用评价、失信惩戒等方面更好地发挥行业协会商会的作用。
三是鼓励社会监督。充分发挥社会舆论的监督作用，健全公众参与监督的激励机制。大力依靠社会组织，及时了解市场监管领域的突出问题，有针对性地加强监督检查。积极发挥会计师事务所、律师事务所等专业服务机构的监督作用。
四是积极构建第三方评估机制。支持仲裁机构、调解组织等通过裁决、调解等方式解决市场主体之间的争议，培育、发展社会信用评价机构等。
（作者单位：江苏省海门市机构编制委员会办公室）