张家浩
〔内容提要〕行政审批标准化建设是深入贯彻中央决策部署，推进国家治理现代化、巩固审批制度改革成果、进一步深化审改工作的必然要求。标准化建设必须抓好标准的制定、实施、监控评价等重要环节，必须自下而上，由点及面，理顺体制，明确主体，强化领导，强力推进，方可收到实质性成效。
我国的行政审批制度改革从2001年启动至今，历时15年，随着审批事项的多轮清理和取消、下放，审批服务的集中办理，在线审批平台的开发运用，“先照后证、一照一码”的全面实施，相对集中行政许可权改革试点的破冰启航，改革正在逐步向深水区推进，取得的成效不断显现，企业和群众在审批事项减少、服务窗口集中、市场准入门槛降低等方面有了较为明显的获得感。但是，在审批行为的规范性方面，社会满意度还不高，“办事不求人”的期盼还很强烈，这就给审批制度改革提出了一个新的课题，即行政审批的标准化问题。
行政审批标准化建设势在必行
党的十八大以来，党中央、国务院对行政审批标准化建设高度重视。党的十八届三中全会《决定》要求“对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”。十八届五中全会通过的十三五规划纲要则明确提出“加快推进行政审批标准化建设，优化直接面向企业和群众服务项目的办事流程和服务标准”。国务院在《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》中要求“国务院部门所有行政审批事项都要逐项公开审批流程，压缩并明确审批时限，约束自由裁量权，以标准化促进规范化”，并在《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》中明确由审改办牵头，“对确需保留的行政审批事项，要统一审批标准，简化审批手续，规范审批流程”。可见，行政审批的标准化、规范化建设是中央深化行政体制改革、优化政府服务的重要决策部署。
1. 标准化是国家治理现代化的必然要求。
推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标。要实现国家治理现代化，必然要求改革不适应社会主义市场经济和现代民主政治的行政管理方式，更加注重国家治理的法制化、规范化、程序化、民主化，注重行政行为的透明、公正、高效、廉洁，让每个公民和法人都可以享受平等的公共服务。近年来，标准化技术和理念被越来越多地应用到公共管理领域，正是顺应了以国家治理现代化为目标的改革要求。
所谓标准化，是指为在一定的范围内获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动，它包括制定、发布及实施标准的过程。标准具有相对稳定、刚性约束和非人格化的特征，标准化的基本原理包括统一、简化、协调和最优化等，这些原理应用于行政管理领域，可以减少管理过程中的人为因素、不可预知因素和不确定因素，促进管理的规范、高效、公正、透明等。
在传统的行政管理体制下，因为标准化理念的缺失，导致行政主体和客体信息不对称、地位不平等，行政机关自由裁量权过大，制度在执行环节变形走样，企业和群众办什么事都要拐弯抹角求人走后门，不找关系就会遭遇“门难进、脸难看、事难办”，明明该办的事，因为没有刚性约束，也会遇到拖延、刁难，让你跑冤枉路、花冤枉钱、受冤枉气。这正是权力寻租严重、官本位文化泛滥、社会失去公平、发展活力不足的重要原因之一。因此，要实现国家治理现代化，建设服务型政府，必须深化行政体制改革，用标准化建设推动政务服务规范化，打造公平、高效的优质政务环境。
2. 标准化是巩固审批制度改革成果的有效手段。
行政审批制度改革目前已取得了重要成果，审批事项大幅减少，审批流程不断优化，监督约束明显增强，权力寻租空间得到压缩。这些成果的取得可谓来之不易，而且面上进展也不平衡，成果大小主要取决于上级的推进力度和地方主要领导的重视程度。如果不能通过有效的手段将已取得的成果固化，确保保留下来的行政审批事项的名称、要件、流程、环节等更加清晰、稳定，并且能够在面上进行推广复制，则很难避免因人为因素而出现反弹，也很难保证面上的统一、均衡。对行政审批实行标准化管理，可以利用标准所具有的相对稳定和非人格化的特征，来巩固改革成果、构建长效机制。
3. 标准化是深化行政审批制度改革的重要途径。
当前，行政审批存在的问题仍然很多。2016年江苏省在全省开展了“问诊于企”专题调研活动，通过问卷调查和召开企业座谈会，企业普遍反映，行政审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多等“一长四多”问题仍不同程度存在。企业还反映，审批要件、流程、时限、收费等不统一、不明确，一个项目报上去，先走什么流程，后走什么流程，找哪些部门，需要什么材料，最终能否获批，什么时间获批，交哪些费用等，都没有一次性、标准化的告知资料，如果不找中介或熟人帮办，企业往往一头雾水，不知从何处入手，有的甚至前面很多环节好不容易通过了，却在后面的环节被卡住，造成了时间、精力、资金等成本投入白白损失。另外，行政审批的概念和审批事项名称还缺乏统一界定，各地还存在审批、核准、备案、许可、认可、认定、评审、审核、审查、检测、验收等多种不同名目的审批事项；审批事项的统计口径也不统一，有的地方算大项，有的地方算子项，有的一个大项包括几十个子项；审批过程中各种名目的保证金、押金“收得高、退得慢”，退还手续繁琐，加重了企业负担。
要解决上述广受企业和群众诟病的问题，必须进一步深化行政审批制度改革。而深化改革必须找准合适的突破口，在前期清理、取消、下放审批事项，推进集中审批和清单管理的基础上，应以规范审批行为作为重点，通过推进行政审批标准化建设，对行政审批的事项、要件、流程、时限、收费等制定明确、细致的标准，规范行政权力运行，最大限度地压缩审批部门和人员的自由裁量空间，最大程度地方便企业和群众办事，给予办事人以更为明确的路径指引和结果预期，从而提高行政审批的效率和质量，切实增强企业和群众的“获得感”。
行政审批标准化建设的重要环节
标准化管理是一项复杂的系统工程，它包括标准的制定、实施、监控评价等多个重要环节。行政审批的标准化建设，必须从以下几个方面统筹进行：
1. 标准的制定。
要实现行政审批的标准化，首先必须针对审批的事项、流程、要件、时限、收费、平台、服务、监督等各个环节制定明确、统一的标准，形成行政审批的标准体系。具体说来：
第一，审批事项的标准化。
在行政审批制度改革之初，遇到的首要问题就是审批事项名称、数量的规范统一问题。因为所有行政审批事项都是各行政管理部门依据有关法律法规对市场主体和投资项目实施的事前准入控制，在2003年《行政许可法》出台之前，对行政审批缺乏统一规范，各种非依法设定、非行政许可类的审批名目繁多。随着行政审批事项的清理和非行政许可审批事项的取消，行政审批事项得到了大幅度的精减。但是，从近年全国各地公布清理后的行政审批事项清单和行政权力清单来看，由于缺乏自上而下的统一标准，各地各部门根据各自对法律法规的理解，梳理编制的审批事项名称、数量无论是纵向还是横向都不统一，在这种情况下，行政审批标准化根本无从谈起。行政审批标准化，必须首先从审批事项的标准化入手，通过自上而下层层梳理汇总，对审批事项的名称、编码、数量进行规范，编制标准化的审批事项清单，这应是行政审批标准化的首要任务，也是基础性工作。
江苏省自2016年下半年开展的权力清单标准化工作，就是对包含行政许可在内的行政权力事项在全省范围内进行统一规范的积极探索。此项工作由省编办牵头，通过省级各部门梳理，征求市县各部门意见，编制了省市县三级标准化权力清单，经过四轮审核和合法性审查，由省政府常务会审议后正式公布，以此取代原省和各市县自行编制发布的行政权力清单和审批事项清单。通过权力清单标准化，实现了“三级四同”，即省市县三级行政权力名称、编码、依据、类型相同。权力事项的数量基本统一，以行政许可权力事项为例，标准化以后，省级329项，市级300项，县级244项，各市县在本级权力清单中可以做减法，剔除不实际行使的权力（如内陆地区可剔除与海洋相关的行政权力），但不得自行增加或变更权力事项。这就彻底解决了以往权力事项横向、纵向互不相同，以及各市县在行政审批改革中不切实际、竞相追求审批事项数量最少的问题。
在部分地区率先探索的基础上，国家应当积极总结各地先行先试的经验，加快推进全国范围的权力清单标准化工作，编制全国通行的标准化权力清单，为制定政务服务的国家标准和建设全国“政务服务一张网”奠定基础。
第二，审批流程的标准化。
行政审批事项统一之后，审批流程就是决定审批效率和办事方便与否的关键要素，企业和群众深为诟病的“一长四多”问题，就是审批流程不合理、不规范所致。因此，制定统一、简明、最优化的审批流程，应是审批标准化的核心任务。
标准化的审批流程，应当包含审批的具体环节、先后顺序、所需要件等要素，要让人第一次办理审批事项，不必找熟人或中介帮办，就可以通过标准化的流程图搞清需要先后跑哪些部门，带哪些材料，交多少钱，花多长时间。既要编制单个事项的标准化审批流程，也要编制基于行业或项目分类的多个事项联合（串联或并联）审批的标准化流程。
（1）单个事项行政审批流程的标准化。单个事项，指某一具体审批事项，如办理施工许可证，或工商营业执照，需要流程设计更加详尽、细化，给予行政相对人以具体明确的办事指引，包括审批所需条件、提交材料、受理机关、收费标准、办理时限等。如江苏省在权力清单标准化的基础上，指导市县按照全省统一规范，由各部门分别对本部门行使的权力事项逐项编制办事指南，其中就包含了每个权力事项的流程图，权力行使的各个环节、先后顺序一目了然，对图中使用的符号、文字表述都作了统一要求。再如浙江省宁波市44个有审批职能的部门依法编制564个事项1028个子项的行政审批标准，其中每个事项都编制了具体办理流程。
（2）多个事项联合审批流程的标准化。单个审批事项往往只是某一行业准入或项目审批所需的部分要件，要想让行政相对人了解某一行业准入或项目审批所需的全部审批要件，必须在编制公布单个审批事项流程的基础上，按行业或项目分类编制市场准入所需的全部审批事项流程，简称全流程。这个全流程不要求象单个审批事项那么细化，而重点突出行业准入或项目审批必经的审批环节、先后顺序、审批时限等，尤其要注重流程的优化，能并联审批的事项要尽量并联，着力减少串联审批，压缩审批时限，用联合会审和模拟审批等方式解决各审批环节之间互为前置的矛盾。如浙江省宁波市选择文化娱乐业、汽车修理业、餐饮业、再生资源业、洗浴业、宾馆业、铝合金加工业等七个关系民生的热点行业作为试点行业，编制和试行联合审批标准。联合审批标准以办事指南为载体，涵盖了各行业准入所涉部门的各种基本要求，并探索由行业主管或对行业管理最有效的部门牵头，组织相关部门开展联合审批，建立与联合审批标准和流程相适应的配套规则措施，包括一窗受理、一表申请、联合审图、联合踏勘、信息资料交流共享等制度。再如江苏省盱眙县自2015年7月起在全国率先探索县域相对集中行政许可权改革试点，将原由20个部门75个职能科室235名工作人员承担的171个审批事项先后分三批划转到新组建的行政审批局，实现1个部门、4个科室、37名工作人员管审批，审批印章由原来的53枚精简为1枚。在职能充分整合、“一个部门一枚印章管审批”的基础上，盱眙县行政审批局引入标准化管理思维，优化再造行政审批流程，探索建立有限责任公司、餐饮企业、百货超市、食品加工企业、工业生产企业、商品房开发、工业厂房、商业开发、娱乐场所、社会团体、民办非企业、公益服务建设等12类投资项目集约化审批标准，告知投资者一个项目从始至终需要办理哪些审批，每个审批事项名称、办理部门、申请材料、时限、中介、费用等，为投资者提供项目审批最科学、最合理的路线图。涉及多个事项可以并联审批的，告知申请人同时申请，并联勘查审查。对土地出让后的节能、交通影响、生产安全、地震安全、洪水影响等评估由行政审批局开展联合评估，对建设项目涉及的各种踏勘、审图、验收，由行政审批局实行统一受理、联合办理、统一反馈。对缺少必备材料的，实行告知承诺和容缺受理、模拟审批。集约化审批标准制定实施后，让投资者最大限度的节省咨询、跑腿的时间，节约了成本，避免了不必要的损失和浪费，受到广大投资者普遍好评。
第三，审批裁量的标准化。
减少行政审批过程中人为因素带来的“不确定性”，是行政相对人渴盼解决的问题。行政审批最让企业和群众头疼的就是审批自由裁量空间过大，同样的事，找到关系能办，找不到关系就办不了，具有同样资质的中介机构出具的评估或检测报告，经过审批人员指定或推荐的就能评审通过，否则就通不过。一些审批部门在办事大厅设立的窗口并没有充分授权，前方受理后方办理，甚至层层汇报、上会研究等程序一个不少，这其中有许多自由裁量和权力寻租空间，不找到得力关系，任何一个环节都可能被卡住。因此，行政审批的标准化，最迫切需要解决的就是审批裁量的标准化，最大限度地压缩审批过程中的自由裁量空间，增加结果的可预见性。
审批裁量的标准化，就是要就每个行政审批事项制定具体明确的准入条件标准，通过梳理、细化，使各项条件尽量硬性、量化，减少弹性和模棱两可的表述，让窗口工作人员对照标准就可以自行作出裁定，无需再走层层决策的程序，让企业和群众能预见自己的申请可否获批，无需再找关系疏通，从而最大限度地提高审批的透明度，压缩权力寻租的空间。另外，要对审批中介环节进行严格规范，凡审批中需要中介机构出具评估评价或检验检测等报告的，应由政府买单的一律通过公共资源交易平台公开竞争选择中介机构，应由企业买单的一律由企业自主选择具备资质的中介机构。政府部门应通过强化资质管理和日常监管（如双随机抽查和信用监管），确保中介机构的服务质量，对有资质的中介机构出具的结论，原则上应直接采信。对一些风险较大的重大投资项目，如确需组织专家评审，应借鉴浙江宁波市的做法，实行多事项多部门联合会审，而不再由各部门分别对单个事项组织评审，不再让企业付费。
第四，审批平台的标准化。
行政审批平台包括实体平台和网上平台。实体平台就是目前全国各地普遍建立的政务服务实体大厅，各审批部门在大厅设立审批服务窗口，实现行政相对人“进一个门，办所有事”。网上平台就是依托互联网技术建立的虚拟办事大厅，行政相对人通过网上登录，在线申请，在线提交材料，审批部门在线审核，在线反馈审批结果。
目前，全国各地的行政审批服务实体平台建设已取得重大进展，基本形成了覆盖各行政层级的网络体系。但大厅硬件和软件的标准化、规范化建设尚处在探索之中，对服务大厅的形象标识、设施布局、环境卫生、安全保障、咨询引导、监督投诉等尚没有全国统一的规范标准。而网上平台的建设相对于实体大厅而言，更为滞后。虽然目前各行政审批部门都建立了本条线的审批信息系统，但部门之间互不联通，信息资源不能共享，行政相对人在各部门需要重复提交材料，大量信息需要重复录入，造成资源严重浪费，审批效率低下，制度性交易成本过高。因此，要实现行政审批的标准化，必须建立线上线下、虚实一体的标准化审批平台，打通部门间的信息壁垒，实现网上办事大厅与实体办事大厅线上线下良性互动，有机融合。凡是通过网络可以查询和共享的信息，如身份证、户籍、不动产权属证明、营业执照等，都不再需要行政相对人反复提交，凡可以通过网上办理的审批服务事项，不再要求当事人到实体大厅办理，最大程度地方便企业和群众。
浙江省自2013年启动的以“四张清单一张网”为总体架构的行政审批制度改革，就包含了对审批平台标准化的先行探索。浙江政务服务网于2014年6月25日上线运行，成为全省统一的政务服务互联网门户，统一的网上审批系统。通过对省市县三级四千多个政府机构政务服务资源的全面汇集，构建了个人办事及法人办事两大主体板块，形成了阳光政务、行政审批、便民服务三大专项服务，省级部门所有的审批事项一站式网上办理，全流程信息公示，既规范了权力行使，又方便了群众办事。
目前，“政务服务一张网”的探索正在全国部分省市逐步推开，国家层面应适时总结各地先期探索的经验，加快构建全国通用的标准化“政务服务一张网”，从而实现审批事项跨地区远程办理。
第五，审批服务的标准化。
审批服务的标准化是指对提供审批服务的质量进行规范，包括对服务环境、服务沟通、服务效率、审批文本等制定具体标准，以此规范审批人员的行为，让行政相对人充分感受到平等和尊重。如盱眙县行政审批局组建后，针对行政审批工作制定了一整套制度，包括首问负责制、限期办结制、服务承诺制、一次告知制、否定报备制、文明办公制以及班子成员值班、窗口全能岗、审批信息适时推送监管部门等制度；再如浙江台州市作为全国行政服务标准化试点，组织编制了行政审批标准化文本；还有全国不少地区的政务服务大厅都对工作人员的着装、微笑服务、文明用语等进行了规范。以上这些做法都是对审批行为规范化的积极探索，为审批服务标准化提供了值得借鉴的经验。审批服务标准化是行政审批标准化体系的重要组成部分，在各地前期探索的基础上，应当自上而下进行总结完善，形成全国通用的审批服务标准。
2. 标准的实施。
制定地方乃至全国通用的行政审批标准，只是行政审批标准化建设的第一步，推动标准的实施，才是最重要的任务。标准的实施，应当包含这样几个步骤：
第一，标准的公布。
标准制定后，首先要通过互联网向社会公布，并在行政审批实体大厅和虚拟大厅显要位置设置自助查询系统，方便公众查询，为企业和群众办事提供指引，便于社会监督。
第二，标准的应用。
标准公布后，应对行政审批全过程实行标准化管理。要加强宣传教育，加深审批工作人员对行政审批标准化建设重要性的认识，提高执行标准的自觉性；要加强标准化业务培训，让工作人员熟练掌握和执行标准；要加快推进“互联网＋政务”建设，用信息化保障行政审批服务的规范化、标准化，努力实现信息资源互通共享，行政权力网上公开透明运行。
3. 标准实施的监控评价。
要保障标准的实施，离不开监控评价机制。监控评价的主体应是行政审批主管部门或监督部门，也可以委托第三方机构，可采取明查暗访、投诉举报、全程监控、第三方调查等方式进行，尤其要充分发挥人大代表、政协委员和新闻媒体、企业、公民代表对审批中心的监督作用。应建立相应的激励约束机制，在标准实施过程中，实行问责制、民主测评制、绩效考评制等，并制定细化的、可操作的考核指标，明确奖惩的标准，以充分发挥奖惩机制的惩戒与警示功能，提高标准执行绩效。
行政审批标准化建设的路径选择
1. 自下而上，由点及面。
行政审批标准化是一项具体而复杂的系统工程，只有自下而上、由点及面，从最基层的实践探索做起，才能保证制定的标准既务实又可操作。通过对基层试点的逐步总结完善，逐步形成可复制可推广的模本，再逐步扩大试点范围，提高标准的层级，实现由县标向市标、省标直至国标的稳步升级。
2. 理顺体制，明确主体。
目前，全国大部分地区都实现了行政审批“三集中三到位”，即部门行政许可职能向一个科室集中，审批科室向政务大厅集中，审批事项向网上办理集中，做到事项进驻大厅到位，审批授权窗口到位，电子监察到位。还有部分地区探索开展相对集中行政许可权改革，组建行政审批局，实行职能、机构、编制同步划转，“一个部门管审批”。这些体制的调整，都为行政审批标准化建设打下了良好的基础。过去各部门分散审批，很难实行标准化管理，现在实行集中审批，给统一流程再造、统一考核提供了便利，同时也便于明确行政审批标准化建设的责任主体，由各级政务服务管理办公室或行政审批局具体负责标准化的制度设计和牵头推进，可以有效规避部门利益牵扯，减少部门博弈的干扰。
3. 强化领导，强力推进。
行政审批标准化的最终目的是为了最大限度地发挥市场在资源配置中的决定性作用，让政府权力归位，让部门利益归零，充分激发市场活力，维护社会公平。这是对政府部门自身的一次革命，如果没有地方党政主要领导的高度重视和强力推进，光靠某个部门或某个分管领导，是很难推动的。实践证明，凡是改革力度比较大的地区，当地党政主要领导都是典型的改革促进派，甚至有些改革举措都是主要领导主动想到、积极推动实施的。因此，要开展行政审批标准化建设试点并取得实效，地方主要领导必须在思想上充分认识改革的必要性，必须建立主要领导负总责、分管领导具体负责、责任部门牵头组织、相关部门协同配合、督查部门督查推进的工作机制，形成强大的工作合力，必须将改革列为地方重点目标任务，纳入政府部门绩效考核、领导干部实绩考核和作风效能督查问责的范围，制定具体细则，强化激励和鞭策机制。
（作者单位：江苏省淮安市机构编制委员会办公室）