张贤
〔内容提要〕“郡县治则天下安”，县域连城接乡，是新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的重要连接点，也是全面建成小康社会的重要短板。当前，我们处于全面建成小康社会的决胜阶段，更应该进一步理顺县乡事权关系，促进县域经济社会健康发展，努力补齐县域发展短板。本文就县乡事权划分问题进行研究探讨。
事权及事权划分的内涵
所谓事权，是指政府按照相关法律法规，在公共事务和服务中所拥有的公共权力和所应承担的任务和职责。事权划分是指政府职能在各级政府间的配置和划分，是政府职能在各级政府之间进行分工的具体体现。《全面推进依法行政实施纲要》中规定中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。笔者认为，这里的职能和权限就是“事权”。事权划分问题涉及到“权力下放”后的监管问题、综合行政执法体制改革层级间执法职责不清、重复执法、基层执法力量不足问题和经济发达镇强镇扩权的问题。而县乡事权划分，关系到事权的最终落实和具体实现，是研究事权划分问题不能忽略的关键维度。因此研究事权在县乡政府间的划分是非常必要的。
当前县乡事权划分存在的问题
当前县乡事权划分存在职责不清、管理混乱的问题。尤其是随着行政审批制度改革的深化，下放到县的“权力”越来越多，究竟是由县级部门行使，还是乡镇行使，有时候很难确定。具体表现在：
县乡政府间出现越位、错位、缺位。当前，我国有关政府间事权划分的法律法规缺失，尚无一部统一、完整的界定政府间权责关系的法律法规，现有的一些处理政府间关系的规定，大都是以党和政府的文件形式出现，内容过于笼统，法律层次较低，缺乏严肃的法律权威和约束力，不利于规范各级政府间的事权关系。事权划分缺乏明确的法律依据，意味着事权划分的非正式性，上级政府有决定下级政府事权的权力，导致某些公共事务承担上的偶然性和随意性，增加了县乡政府之间的博弈难度和谈判成本。
县乡政府事权如果不能准确界定，就容易出现监管漏洞和事中事后监管不到位的问题。在行政综合执法体制改革中，县乡政府事权划分不清，就容易出现执法职责不清、重复执法、基层执法力量不足问题。在经济发达镇“强镇扩权”改革实践中，乡镇政府功能不全，管事与管人脱节。县级政府条条延伸到乡镇的机构和人员多，条块分割，致使其功能不全，普遍是权小责大，管事与事人脱节。
县乡事权划分的原则
解决县乡事权划分问题，首先要明确县乡事权划分的原则，笔者认为县乡事权划分的原则，有以下几点：
事权法定原则。事权法定要求政府的事权必须通过法律的形式固定。根据事权法定的原则，我们要加快各级政府事权划分的法治化进程，构建包括宪法、预算法和各项单项法律在内的法律体系，根据县乡实际，尽量使县乡事权分配细化，可以采用法律列举的方法，具体规定县乡政府各自的事权和共有的事权。
因地制宜、统筹协调原则。县乡政府财力状况千差万别，在事权划分上必须考虑本区域内实际情况予以确定。因此要统筹考虑各地财力状况，给各地一定自由裁量权，因地制宜确定事权划分，不能一概坚持上级优先或者本级优先。
分工负责、责任明确原则。各级政府都有各自的事权和支出责任，在具体职能分工上有所侧重。要厘清县、乡监管事权，厘清县级政府和乡镇政府的职责边界，做到事权清晰，事权实施主体、责任人明确，着力解决上下级职责不清，工作衔接不紧的问题，不留监管“盲区”，确保县级政府事权和乡镇政府事权无缝对接，分工负责，各司其职。实现全过程全链条监管，确保相关的法律法规统一、正确实施。
简政放权、效能优先原则。按照政府职能转变的要求，推进简政放权、放管结合、优化服务，认真落实国务院和省政府下放行政审批事权意见，做好下放和承接的衔接工作，强化县、乡政府的监管职能，更好地发挥县、乡政府贴近基层、贴近群众、就近监管的优势，避免多头监管、重复执法，降低行政成本，提高行政效能。
解决县乡事权划分问题的对策
在推进简政放权、放管结合、优化服务改革大背景下，县乡事权的划分要以相关法律法规及“三定”职责为划分依据，与权力清单、责任清单紧密结合，简政放权与防止卸责紧密结合，与加强事中事后监管紧密结合，按照“属地管理，分级负责”、“依法行政，权责一致”、“简政放权，提高效能”、“理顺关系，分工协作”的基本原则，对县（区）、乡（镇、街道）监管部门在行政审批、行政处罚、监督管理、应急处置等方面的监管事权进行了明确划分。同时，还明确规定了县乡直接负责和监管的事权，以解决职责不清、工作衔接不紧、权责不匹配等问题，实现简政放权，严格落实行政审批制度改革，加强日常监督检查，严厉查处违法行为，依法依纪严肃问责，以提高监管科学性和有效性，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。具体来说，要从以下几个方面来做。
县乡事权划分应以法律形式予以明确规定，推进县乡事权划分法治化。当前我国宪法、组织法、预算法的规定过于笼统，而单项法律规定又自成一体，不利于构建科学、规范、高效的行政体系。县乡事权划分法治化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。所以，我们要以法律的权威性保证政府间事权划分的稳定性和连续性，尽快出台一部统一、规范的事权划分法律法规，合理确定县乡政府事权，厘清县乡政府职责边界，真正做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。
事权划分的规定应尽量详细、具体，避免事务领域和权限范围重叠不清。我国在事权划分上可以采用列举法，较为明确地列举县乡政府的任务、权力和责任。任务的规定应当细分到环节和程序；权力应该明确立法权、决策权、指令权、监督权、机关人员配置权等类型；责任应明确行政领导责任、法律责任、赔偿责任和支出责任。
县乡事权划分要从县乡实际出发，与机构改革和财政改革结合起来系统进行。我们要充分认识到，县乡事权划分不仅仅是政府权力和职责的一次调整，而且机构改革和财政改革有着十分密切、相互影响的关系，因此，县乡事权划分要从县乡实际出发，与机构改革和财政改革结合起来系统进行。
明确县乡政府职能，压实各级监管责任。《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》明确指出：“县一级政府要切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。乡镇一级政府要进一步推动农业社会化服务体系的发展与完善，为乡镇企业的发展创造条件，加强农村社会主义民主政治和法制建设，依法行政，规范管理。”根据这一总的要求，县乡政府要厘清职责边界，明确事权划分。随着行政审批制度改革和行政综合执法体制改革的深化，要明确下放的“权力”职责主体和执法主体，避免出现监管漏洞和重复执法等问题。例如，为清晰界定食品药品监管职责、压实各级监管责任，促进“四有两责”有效落实，安徽省食药监局经过深入调研，起草了《省市县乡四级食品药品监管事权划分指导意见》，并与省编办联合发文下发全省。《指导意见》对行政审批、监督检查、行政处罚等14项事权依法进行科学合理划分，明确细化了基层监管机构开展日常监管和监督抽检的两项主要职责。通过制定实施监管事权划分指导意见，有利于基层聚焦食药监管主业，切实防范食品药品安全风险，进一步理顺全省食品药品监管权责关系，建立健全符合实际的食品药品监管工作机制。再比如，为进一步明确职权划分，建立健全权责一致、运转高效的监管工作机制，根据机构整合后的市场监管职能职责调整，临澧县市场监管局对县、乡（镇）两级市场监管事权进行了划分。事权划分依据依法行政、简政放权、高效协调的总体原则，全面梳理了食品药品监管、工商行政管理、质量技术监督的职责，对日常监管、行政执法等内容进行了层级划分，明确了县局本级和各乡（镇）市场监管所的职责。通过事权划分，进一步明确了工作责任，为增强市场监管效能奠定了良好的基础。
合理划分县乡政府业务部门之间的职能，防止利益部门化。在明确职能的同时，还需要合理划分各业务部门之间的职能，以克服多头管理、政出多门的弊端。按照权责相称原则调整各部门的职责权限，明确业务部门的职能分工，相同或相近职能交由同一部门承担，把该统的统起来。与此同时，强化监督制约机制，消除部门职能利益化的因素。通过对行政收费权的控制，彻底消除部门或个人因职能不同而带来的利益差别。规范部门行政行为，为县乡整体利益服务。
下放事权，强化乡镇管理功能。在经济发达镇强镇扩权改革中，按照“能放则放，应放尽放，放则真放”的原则，简化了审批环节，优化了服务流程。同时，在机构上做“减法”，职权上做“加法”。试点镇所在县（市）通过委托或授权，赋予镇里工业项目审批、市容执法等部分县级经济社会管理权限，扩大镇在经济发展、城市建设和社会管理方面的行政管理权限，释放基层活力，完善了基层政府的功能。
（作者单位：山东省泰安市宁阳县机构编制委员会办公室）