张家浩〔内容提要〕简政放权必须处理好“放”与“管”的关系。商事制度改革后，市场监管的理念亟待转变、职责亟待厘清、机制亟待健全、方式亟待创新。当前，全国部分地区在创新市场监管体制机制方面进行了积极探索，积累了一些宝贵经验，也面临一些潜在困境，需要从顶层立法和制度设计入手加以破解。
在“放管服”改革中，如何处理好“放”与“管”的关系，一直是自上而下普遍关注的问题。早在 2013年，李克强总理就曾强调：“放和管是两个轮子，只有同时转起来，政府改革才能顺利推进”。2017 年上半年，针对西安地铁问题电缆事件，习近平总书记、李克强总理多次作出重要批示，强调只放不管必有后患。2017年 1月，国务院印发 《“十三五”市场监管规划》，直面简政放权背景下市场秩序和市场环境存在的问题，提出了改革市场监管体制，创新市场监管机制，强化市场综合监管，提升市场监管科学性、有效性的总体思路和具体规划。由此可见，顺应简政放权改革，创新市场监管体制机制已是势在必行。
简政放权改革对市场监管提出的新要求
党的十八大以来，按照简政放权、放管结合、优化服务改革部署，全国上下持续深化行政审批制度改革，推进“先照后证”和工商登记制度改革，大幅降低市场准入门槛，有效促进了大众创业、万众创新，市场主体数量快速增长，使我国成为世界上拥有市场主体数量最多的国家。但是，在放宽市场准入的同时，对市场活动事中事后监管提出了新的要求，市场监管的理念、体制、机制等都亟待相应的变革。
一是政府部门“以批代管”的管理理念亟待转变。
长期以来，政府部门对市场的管理理念局限于重事前审批轻事中事后监管，甚至是“以批代管”、“只批不管”。所谓的事中事后监管，往往只是停留在一些突击性的专项检查、案发后的被动查处上，制度化、长效化的全程监管机制普遍缺失。商事制度改革后，市场准入控制放宽，尤其是“先照后证”改革后，由于大部分审批事项由市场主体设立的前置要件改为后置要件，办证与办照相分离，导致工商登记部门的市场主体设立登记与相关监管部门的行业准入控制相互脱节，事中事后监管滞后或缺位，有照无证经营现象不断出现，市场竞争环境和消费环境面临日益严峻的挑战，各种环保、安全、社会稳定风险隐患不断加大。可见，传统的市场监管理念已严重不适应商事制度改革后的新形势，依赖准入控制实施市场监管既不利于激发市场活力，也不利于市场环境的优化，容易陷入“一管就死、一放就乱”的循环怪圈。
二是政府部门市场监管职责亟待厘清。随着行政审批制度改革的逐步深化，一大批行政审批事项被取消，一些地区还开展了相对集中行政许可权改革试点，把保留的大部分行政许可事项集中交由行政审批局履行，由此带来一些市场监管部门失去了事前审批的权力，只剩下事中事后监管的责任，一下子感到无所适从。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》 明确要求按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则厘清各部门市场监管职责。但在实际工作中，“谁审批、谁监管”比较容易把握，而“谁主管、谁监管”则不太容易界定，因为并非每一类市场主体都可以依据法律法规确定主管部门，尤其是不涉及审批的部门片面认为“权责应对等”，无审批权力就不应承担监管责任。监管责任不明确，就会出现“监管真空”，市场秩序和消费环境就得不到有效保障。要保证市场监管不缺位，首当其冲的任务，就是明确监管责任，厘清权责边界。
三是审批与监管部门协调联动机制亟待建立。实行先照后证改革后，工商登记不再作为市场准入的最终审核把关环节，过去作为工商登记前置要件的各类行政审批失去了相互衔接和制约，导致各市场监管部门之间的协作联动机制缺失。尽管工商登记部门建立了“双告知”制度（即告知市场主体需办理的后续审批事项，告知相关审批部门市场主体登记信息），但市场主体取得营业执照后，因为没有硬性制约，办理后续审批的自觉性、主动性不足，监管部门认领工商部门推送的登记信息，并将新产生的市场主体纳入监管范围的主动性、及时性也不强，再加上各监管部门之间信息互通机制不健全，从而导致各方面信息不对称，经营者有照无证、证照不全、条件不具备等现象屡见不鲜，监管漏洞和风险隐患难以杜绝。因此，在深化商事制度改革的同时，必须配套建立审批与监管部门协调联动机制，形成市场监管合力，才能保证审管不脱节，放而不乱。
四是市场监管手段和方式亟待创新。
传统的市场监管手段主要是行政机关事前的审批、事中的检查、事后的处罚。商事制度改革后，市场准入门槛大大降低，依靠审批进行市场准入控制的监管效力已明显弱化；随着市场主体的爆发式增长，很难组织足够的人力及时对新增市场主体逐个进行检查；而依靠案发后的被动处罚来实施监管，不仅付出的代价和损失难以挽回，而且难以消除一些违法经营者的侥幸心理，不能够防患于未然。因此，面对放管服改革的新形势，必须突破传统的市场监管手段和方式，利用现代科技创新和管理创新成果，引入“双随机抽查”、奖励举报、智慧监管、信用监管等新的手段和方式，来实现社会共治，提升监管效能，节约行政资源。
创新市场监管体制机制的实践探索
针对行政审批制度改革和商事制度改革后市场监管面临的突出问题，全国各地都在创新市场监管体制机制方面进行了积极探索。如 2016 年广东省通过地方立法制定了全国第一部不分行业和领域的综合性市场监管条例，旨在解决市场监管领域层级间、部门间职责交叉扯皮和政出多门、各自为战、监管真空等问题；上海自贸区市场监管部门与芝麻信用合作开展“共享数据、共建信用”项目，引入第三方征信机构参与信用约束、协同监管，推动社会共治，开创了市场监管部门与商业征信机构合作的先例；青岛市城阳区推行安全生产实名制监管，对规模以上和高危行业企业分别明确行业管理、专业管理和属地管理的“实名制”监管人员，将监管责任落实到具体人头；江苏省淮安市在对“先照后证”改革后市场监管面临的问题进行充分调研的基础上，率先探索构建以“事前告知承诺、事中综合监管、事后联合惩戒”为路径，以“两单 （市场监管部门责任清单、市场主体应知事项告知单） 一书 （市场主 体 信 用 承 诺 书） 一 平 台 （市 场 监 管 信 息 平台） ”为支撑的市场综合监管体系，形成行政监管、企业自律、信用监管和社会监督相结合的多元共治格局，以最大限度消除监管真空，提高监管效能。通过上述实践探索，各地在一定程度上有效保障了简政放权之后市场秩序不乱、消费环境安全。尤其是通过事中事后监管责任的强化，促使监管部门转变监管理念，创新监管方式和手段，引入信用监管、智慧监管，成效初步显现。如淮安市食药监局为破解监管面广量大、人手不足的难题，运用“互联网+监管”思维，率先开发“淮安·透明食药监”系统，有效推动企业、政府部门和消费者三方实时互动，融合了信用监管和智慧监管，实现了食品安全社会共治，极大提高了监管服务效能，受到社会各界好评和国家食药监总局的肯定推广。
创新实践中面临的现实困境
当前，尽管各地在创新市场监管体制机制、强化事中事后监管方面都作出了积极有益的探索，但改革推进过程中仍然面临一些现实困境。
一是责任厘清难。由于我国市场监管方面的法律法规大多是分领域、分行业制定，且出台、修订有先有后，系统性、完整性欠缺，难以对所有市场主体和市场行为的管理和规范实现全覆盖，有些市场主体和市场行为在明确监管责任时，很难找到相应的法律法规依据，导致各部门都不愿认领，在沟通协商难以达成一致的情况下，只能采取行政手段予以划定。另外，涉及安全、环保、消防、公共卫生等综合监管事项，因为法定审批标准要求很高，如果严格按照标准审批，将把很多新生市场主体挡在门外，这与鼓励“大众创业、万众创新”的要求显然有矛盾。而如果放宽标准审批，监管部门则要承担违法的风险。因此，当前市场监管虽然可以通过行政手段明确责任，但一旦发生重大责任事故，追责问责时仍可能面临于法无据的难题。
二是督查考核难。市场监管的主要任务就是维护市场秩序和市场环境，不发生案件、不出责任事故是监管的最高目标。但是，由此导致监管的成绩很难进行量化考核，管得好的，成绩看不见、摸不着，管得不好的，出了事才知道。这就容易让市场主体和监管部门产生侥幸心理，对主体责任和监管责任的落实缺乏主动性和自觉性。一些监管部门往往热衷于搞些容易看得见的形式主义和花架子工程，既可作为政绩进行宣传，也可作为事发后应付追责、逃避处罚的凭据，而真正扎扎实实履行监管职责、创新监管手段、提高监管效能、防患于未然的举措往往难以成为看得见的政绩，引不起领导和媒体的关注，吸引不了公众的眼球。再加上简政放权改革后，大量审批权被取消下放或转移，市场监管工作责任逐步大于权力，因此一些监管部门感到社会地位下降，对监管体制机制的改革创新引不起兴趣，提不起激情，常停留在被动应付。
三是统筹协调难。目前，市场监管基本处于部门各自为战的状况，缺乏一个牵头负责和统筹协调的机构，监管效果的好坏主要取决于各部门的主动性和责任心。各地审改联席会议及其办公室虽然负责放管服改革的统筹协调，但作为议事协调机构及其办事机构，仅在改革环节的制度设计和推动落实上可以牵头，对市场监管长效机制的建立和运行难以持续有效发挥统筹作用。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》 明确“工商部门履行‘双告知’职责”，“发挥工商部门市场监管骨干作用”，但并未明确各级工商部门为市场监管的牵头协调部门。可见，市场监管工作既无跨部门议事协调机构，也未明确牵头责任部门，虽然层层出台了加强市场监管的意见，但因缺乏具体部门的统筹推进，一些要求只能停留在文件上，难以落到实处。
四是体制创新难。目前，市场监管领域存在的“以批代管”、“以罚代管”以及多头执法、重复执法、执法扰民等问题，必须通过改革监管体制来解决。但职责调整和机构撤并都不可避免地要触及部门利益。如果是自上而下改，阻力会小得多，但如果自下而上先行先试，往往会遇到上级部门的干预。在上一轮政府机构改革中，部分地区整合工商、质监、食药监等部门监管职责和机构编制资源，组建综合性市场监管机构，实现“一支队伍管市场”，虽然有效解决了基层执法力量分散薄弱和多头执法等问题，但因下改上不改，造成上面多头领导，下面疲于应付，难以满足各方要求，因此招致一些上级部门的非议和指责，认为削弱了执法的专业性，降低了监管效能。另外，对一些地区试点的跨部门相对集中行政处罚权改革，有的上级部门也通过各种途径进行干预，力求保留本部门执法权力和执法队伍。这些因素都使得基层市场监管体制创新举步维艰。
破解困境的对策建议
要用高效监管保障充分放权，必须从顶层立法和制度设计入手，破解困扰市场监管体制机制创新的现实难题。
一是适时修订行业分类标准，完善市场监管领域的法律法规，明确行业监管责任，放宽市场准入条件。要适应放管服改革需要，对行业分类标准适时更新，同时对相关法律法规予以修订，也可借鉴广东省的做法，制定综合性的市场监管法规，确保各行业都可依法界定监管主体，厘清各部门、各层级的监管责任。对于法律法规没有规定监管主体和监管职责或规定不明确的市场监管对象，也可按照 《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，“由省级人民政府”“结合当地实际确定市场监管部门及监管职责，作出具体规定，确保事有人管、责有人负，实现无缝衔接”。同时，应顺应“大众创业、万众创新”的要求，修订部分法规，对以往过于严苛的市场准入条件予以放宽。二是从顶层设计入手，明确市场监管的牵头责任部门。可从国务院开始，层层成立市场监督管理委员会，作为跨部门议事协调机构，由政府主要领导或分管领导担任负责人，各市场监管部门作为成员单位，下设办公室，负责处理日常事务，办公室可设在工商行政管理部门，也可设在整合的市场综合监管部门，从而解决市场监管群龙无首、各自为战的问题。
三是制定市场监管的量化考核标准，强化督查考核。衡量市场监管的成效，不能简单的以“出不出事”、“出多大事”作为衡量标准，而要以强化监管责任落实为目标，制定具体明确的量化标准。包括各项监管制度和机制是否建立健全并落到实处、市场主体是否守信自律、风险隐患和监管漏洞是否存在、企业和群众是否满意等等。这些量化标准建立后，要由市场监管牵头部门纳入政府绩效考核体系，定期开展督查考核，将督查考核结果与奖惩挂钩，并作为事后追责问责的依据。四是出台配套政策，为基层创新市场监管体制机制保驾护航，严禁上级部门干预基层改革探索。尽管国务院在推进相对集中行政处罚权改革的系列文件中多次要求国家和省有关业务主管部门切实支持基层改革探索，“不得以任何借口干预、阻挠”，但却没有明确具体监督部门和监督措施，导致一些部门有禁无止，我行我素。因此，建议中央层面出台文件，为基层改革探索提供政策支持，明确中央和省深改组办公室或纪检监察部门负责违规干预基层改革问题的查处通报，确保令行禁止，为基层改革撑腰清障。
（作者单位：江苏省淮安市机构编制委员会办公室）