王晖 李雨飞 刘荣虎
〔内容提要〕随着城市管理现代化进程的加快，城市管理综合执法工作已成为汇集多维度、多层次、多领域工作的复杂系统，为推进城市治理法治化必须根据形势任务变化需要不断深化城市管理综合执法体制改革。本文分析了推进城市管理综合执法体制改革的背景，梳理了推进落实改革工作的思路、内容、方式、步骤，对如何解决改革进程中遇到的具体矛盾和问题提供了思路和方法。
2017年起开展的城市管理综合执法体制改革，河南省开封市围绕构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城管执法体制目标，不断在理清职能职责、构建体制机制、调整充实力量、解决突出难题上用心发力，有效促进了城管综合执法体制改革走向深化，推动了城市管理服务水平有效提升。2017年9月和11月，全国城管执法体制改革工作座谈会和河南省城管执法体制改革现场会先后在该市召开。2018年，该市被确定为全国15个城市管理执法部门集中行使5方面16项行政处罚权试点城市之一。
推进城管综合执法体制改革的背景分析
开封市城管综合执法体制改革是在全面深化改革大背景下展开并不断走向深入的。一定程度上说，该市城管综合执法体制改革起步相对较早，在落实中央和省部署要求、深化城管综合执法体制改革中，具备一定的基础。
1. 市区两级都已建立相对独立的城市管理行政部门。2005年10月，为落实“相对集中行政执法权”工作，该市在市公用事业局基础上，将原市建委的市容市貌和环境卫生的管理执法权划转至市公用事业局，组建成立开封市城市管理局，加挂市城市管理委员会办公室牌子，为市政府单独管理的行政工作部门。同时，市属各区也分别设立城市管理局，为各区政府管理的行政部门，以独立或与住建局合署办公的形式开展工作。这为市区两级组建新的城市管理综合执法机构创造了条件。
2. 市区两级部分城管行政执法权已实现分级集中行使。2005年开展的“相对集中行政执法权”工作，对市区两级城管行使行政执法权进行了初步界定，确定市负责市城市管理委员会日常工作和市政设施、公用事业、园林绿化的管理与执法权及供水、燃气等公用事业执法权。同时将市容市貌和环境卫生管理执法权交给各区，实行重心下移，属地为主。这与此次深化城市执法体制改革精神相符，减少了本次改革的难度和工作量。
3. 市区两级已实施一定的配套保障措施。2010年7月，为配合推动全市“数字化城管”建设，该市建成数字化城管信息系统，将井盖、路灯、邮筒等城市元素纳入城管执法信息化管理范畴，实时通过信息化和移动通信技术对城市部件和事件信息进行处理、分析和管理。同时，设立市城市数字化管理监督指挥中心，为市城市管理局管理的事业单位，具体负责全市数字化城管信息系统运行维护和管理，并将涉及城市管理的6 个区政府、58家市直单位及相关企业纳入责任单位，统一考评，基本实现了“大城管”模式。
这次改革前，在具体城管执法工作中，还存有一些困难和问题亟待克服和解决。
一是存在多头执法、重复执法的现象。当时涉及城管领域的职责还没有完全整合，城管、规划、住建、环保、工商、水利、公安、食药监等多部门分别承担部分城市管理职能，城市管理局内部行政执法权也没有全部集中，市政设施、园林绿化等执法权分别委托不同单位行使。这种多个执法主体并存的状况，容易造成多个部门多头执法、责任不清， 同一对象、同一事项重复检查、交叉处罚等问题。
二是基层执法力量有待加强。乡镇（街道）承担着大量城市管理事务，应该作为城管执法的重点。街道办事处作为区政府派出机构，权力有限，但受区政府委托承担了辖区内建设、管理、服务、稳定、发展等职责，分配到城管方面的精力、人力、物力有限。同时，该市基层执法队伍没有整合，力量分散，虽多不强。执法人员工作量大，待遇低，与长效化、精细化管理需求不太相符。
三是市区两级执法管理机制不顺。市区两级城市管理局都设有各自执法队伍，但由于隶属不同层级，事权和责任划分还不太清晰和明确，配合协调有时需跨越不同层级和部门，内部沟通协调机制没有完全理顺。同时，城市管理考核、督查、奖惩机制还不够完善，各级、各部门间信息共享机制还不健全， 容易产生“ 易管之事争着上，难管之事推诿让”等现象和问题，影响城管执法效率与效果。
四是执法保障不力，执法安全和执法效率还难以保证。城管执法相关配套法律不成熟，主要还依据行业性法规、规章开展执法，权威性和警戒性不足；执法队伍不够专业、执法装备设备不够齐全，城管执法与公安机关联动机制不够顺畅，容易产生强制措施难以执行、执法过程遭遇暴力抗法等现象和问题，一定程度上影响了执法安全和效率。
城管综合执法体制改革工作实践
开封市对城市执法体制改革工作高度重视，成立以市长为组长的改革领导小组，多次召开市委常委会、市长议事会、市委深改领导小组会协调研判，各级按精简统一、机制创新， 重心下移、属地为主原则，稳妥有序地推进了城管体制改革。
1. 对照范围，摸清涉及城市管理部门单位职能与机构编制底子。
这个阶段工作重点是吃透上级文件精神，全方位掌握情况；难点在于找出核定的职能、机构编制与实际履行职能、编制人员情况的差异。该市对照省文件明确的城管执法范畴和承担城管职能部门单位的“三定”方案、权责清单、机构编制方案，采取查阅资料、实地调研、开展座谈、集中研讨等方式，对城管、住建、规划、工商、环保、水利、食药监、公安等8 个政府部门所承担的城管职能及其在全部职能的占比情况进行了反复梳理，对履行城管执法任务的11家事业单位的机构名称、规格、领导职数、核定编制、在编人员、经费形式等进行了全面掌握，梳理出涉及城管执法的行政执法权350多项，为深化改革打下了坚实基础。
2. 结合实际，梳理城管综合执法工作展开路子。
这个阶段工作重点是顶层设计，难点在于提出的方案能否经得住系统科学推敲，能否缓解现有矛盾和问题，工作量多在隐性的谋划设计和反复论证上。围绕改革目标，该市确立了“一个执法机构、一支执法队伍、整体配备编制、分层同步推进”的总体思路。一个执法机构，就是市区两级分别依托现有城市管理局设立新的城市综合执法机构，城管执法职能统一整合后归新设立的城市综合执法机构承担。一支执法队伍，就是市区两级各自将分散的城管执法职责、编制和人员进行整合，在原城管监察支（大） 队基础上分别建成一支城管执法队伍， 具体承担城管执法任务。整体配备编制，就是城管执法人员编制总量按常住人口万分之六比例核算（省文件明确范围为常住人口的万分之三至万分之七），市区两级城管行政人员和支（大） 队执法人员纳入核算范围。分层同步推进，就是市区两级同步调整整合机构、划转职能和编制人员。
3. 迅速推进，搭建城市管理综合执法体制改革工作架子。
这个阶段工作重点是将思路和方案落到实处，难点在于在法律法规框架内探索解决实际问题。2017年6月底前，调整职能和机构编制文件印发后，市区两级分别在城市管理局挂牌成立城市综合执法局；城管执法支（大） 队机构和编制人员都整合划转到位，初步展开工作。7月中旬，市城市管理局（市城市综合执法局）“三定”方案完成修订印发。10月中旬，市级部分执法人员招录工作展开。11月上旬，各区城市管理局（城市综合执法局）“三定”方案完成修订批复，自此城管综合执法体制的架构得以理顺搭建。
4. 抓好融合，充实机构职能、权力、责任接续里子。
这个阶段主要工作是充实完善新体制内容，推动新体制无障碍长效化运转。该市重点在建立与新体制契合的机制模式上进行了尝试。探索建立城管执法联席会议和部门协作配合机制，市区分别成立综合执法协调领导小组，下设办公室常设在城管局，政府主要领导定期召集联席会议，共享信息、研究解决重大问题。对区城管部门探索实行“双重管理”机制，以区为主，领导班子由市城管局与区共同考核，主要领导任命应征得市局同意。依托市城市数字化管理监督指挥平台，建立市、区综合执法管理指挥平台，完善“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网络”管理模式，形成覆盖城区的城管综合执法指挥调度网络体系。建立健全市、区、街道（乡镇）、社区管理网络，将城市、社会和公共服务事项管理纳入统一网格。建立城管执法与公安、检察、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，接入市行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，实现行政处罚与刑事处罚对接。探索“ 城管＋ 公安”模式，市公安局一名副局长兼任市城市管理局（市城市综合执法局）副局长，在行政执法警察大队加挂城市综合执法保障大队牌子等。
改革推进中把握的几个重点问题
此次城管综合执法体制改革各级标准要求高，涉及层级、单位部门、编制人员多，可以说事务多头、轻重交织，时长不一、缓急有别，既需要综合考虑、全面统筹，又需要突出重点、具体把握。
1. 职权层级划分问题。
坚持科学性与执法实践需求兼顾。在职能划分上，按省明确的标准范围，坚持“ 该给的给全，不该给的决不纳入”，如初始考虑住建部门行政处罚权数量大且部分专业性强，全部划转怕难以承接，最终严格按省文件要求全部划转；围绕建设国际文化旅游名城目标，在市城管执法支队内设立停车场管理办公室， 用于加强市区机动车、非机动车停车场规划的实施和监督管理。在市区两级执法权限界定上，采取条块结合的方法进行了划分，供水、燃气、供热、照明、排水、污水处理费征稽等条线工作的行政处罚及跨区域重大复杂案件的处理由市级负责；市政公用、园林绿化、清洁环卫等工作中大街干线的管理与执法由市级负责，背街小巷由各区分块属地管理。
2. 权力交接过渡问题。
改革中市级整合集中了8个部门11个单位行使的350多项行政权力，各区整合范围和规模参照市级。如此大规模执法权的集中转移，必须防止出现任何时间与空间上的断档或真空。对此，该市采取了“外”“内”综合着手的方法。外部协调每个执法权划转部门做好所有执法权行使流程图的绘制， 规范每项执法权的实施依据、立案时机、调查手段、审查程序、办理环节、法定时限等要素及相关配套文书、资料，配以实例说明后移交；内部加强城市综合执法局内工作运转衔接，出台综合执法工作衔接实施办法，就局内科室和单位职责的划分、工作衔接的程序、沟通协调与通报制度的建立等作出规范，并专门统一行政处罚案件移交口径和流程。“内”“外”双修推动了执法权交接平稳过渡。
3. 执法重心下移问题。
职权划分上，坚持属地管理的原则，建立市监督考核、区总体负责、街道办事处（乡镇） 具体实施的工作机制，强化区政府城市管理和综合执法责任主体地位。权力下放上，将区级能承担的违法建设、市容环卫、市政设施、园林绿化等方面的310多项行政处罚和强制权一次性下放各区城管综合执法部门。基层执法队伍设置上，各区分别整合成立街道办事处（乡镇） 执法中队，具体落实辖区城管执法任务。执法力量保障上，严格按城区常住人口万分之六比例测算城管执法人员总量，市级仅保留一个执法支队，其他编制按标准配足各区。同时规定按市级不低于1∶1、区级不低于1∶1.5的比例配备协管人员，在人员、经费等多重力量保障上都突出了下沉。
4. 管罚区分结合问题。
行政执法权的集中行使并不意味着城管执法机构与相关职能部门工作的绝对分离。界定执法和管理职权范围时，该市明确执法权的移交不是管理权的移交，业务部门行业监管责任主体没有改变，必须继续落实源头监管责任，履行政策制定、审查审批、批后监管、业务指导、案件认定移送等职责，为城管执法提供必要的检验检测、鉴定认定等技术支撑。如执法权移交后，市政设施管理部门仍保持正常巡查和管理，发现问题及时按程序做好移交对接。同时建立完善城管执法机构同业务部门合作与执法协助机制，推进联合执法。如业务部门在城市管理中实施了行政许可或在后续监管中发现了违法行为，必须及时告知城管执法机关，城管执法机关在查处后及时向职能部门反馈，确保信息互联互通，促进协作治理。
（作者单位：河南省开封市机构编制委员会办公室）