张金亮
〔内容提要〕党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，深化机构和行政体制改革。这为组织开展新一轮乡镇（街道） 行政管理体制改革提供了基本遵循。下一步，该如何把握好改革时机，统筹解决乡镇（街道） 行政管理体制中存在的系列问题，进而实现基层治理体系和治理能力的现代化，是亟需研究和解决的重要课题。
基本沿革和现状
从历次乡镇（街道） 行政管理体制改革的内容来看，改革的方向和逻辑都是要满足和适应基层经济社会的发展需要，不断推进基层管理体制科学化和规范化。当前，山东省东营市乡镇（街道）管理机构的基本框架是2010 年乡镇机构改革确定的。主要存在以下几种模式：一是一般乡镇（街道）。党政工作机构在5—6 个之间，财政拨款事业单位（不含教育、卫生，下同） 在4—7 个之间。二是经济发达镇和试点强镇。党政工作机构在5—7 个之间，财政拨款事业单位在4—7 个之间。三是与省级经济开发区（重点园区）综合设置管理机构的乡镇（街道）。党政工作机构在7—9个之间，财政拨款事业单位在4—6 个之间。另外，经济发达镇、试点强镇以及与省级经济开发区（重点园区）综合设置管理机构的乡镇（街道）均在一般乡镇（街道） 基础上，增加了部分副科级机构限额。编制和领导职数方面， 乡镇（街道） 的行政编制在28—65名之间，事业编制在31—84名之间，领导职数在7—9名之间。近年来，随着经济社会的不断发展， 还对乡镇（街道）安全生产、环境保护、扶贫、人大、政协等机构及工作力量进行了加强。
存在问题及分析
总的来看，历次乡镇（街道） 行政管理体制改革均取得了不错效果，集中解决了部分基层长期存在的体制机制性问题，提高了乡镇（街道）管理体制的科学化和规范化水平。但改革没有完成时，发展就是不断解决问题的过程，并且改革越深入，遇到和需解决的矛盾就越艰巨。从宏观角度来讲，当前乡镇（街道） 行政管理体制主要存在以下几方面问题：
1. 设计逻辑与实际情况存在脱节现象。
行政管理体制的设计要符合政治运行的基本逻辑。目前，我国基层政权只到乡镇（街道）一级，乡村、社区实行的是自治管理。这就意味着，在对乡镇（街道）行政管理体制进行设计时，有一个逻辑前提需要考虑， 那就是预设乡村、社区的自治管理是有效的。按照这样的预设，乡镇政府（街道办事处） 作为直接面向有效自治群体的行政管理末梢，从管理科学角度讲，将其打造成扁平化、服务型的管理结构，更加符合理论逻辑。但从实际情况来看，乡镇政府（街道办事处）面对的管理情景却并不是这样，一方面随着新型城镇化建设的不断深入，广大农村空心化现象日趋严重，大量农民外出务工，致使农村社会破碎化、零散化，加之传统文化及宗族关系的势弱，农村有效自治很难实现。城市社区方面，由于工作、生活的独立性和陌生人社会的固有特质，居民委员会及相关党组织的作用发挥也受到阻碍。总之，目前来看，农村、社区的自治组织没有发挥出应有作用，基层治理和公共服务供给的能力比较有限。这就导致了基层群众的各种需要、诉求以及国家对基层社会治理的各项工作要求，只能又落回到乡镇政府（街道办事处）去承担。
另一方面，作为现行五级政府的基础层级，各个领域的相关工作都会通过上级职能部门传达到乡镇（街道） 层面，理论上讲乡镇（街道） 工作的重点应该是提供公共服务和简单便民业务的终端办理，但实际情况却是，大量未完成或未开展的工作被上级部门压给了乡镇（街道），而乡镇（街道）由于人手不足，以及没有相关管理执法权限等原因，又只能把任务再分解并传达给乡村和社区。总之，改革逻辑与实际情况的脱节，造成了当前乡镇（街道） 行政管理体制低效运行，不能很好地适应基层的管理实际。
2. 县乡关系存在一定程度的倒挂问题。
从管理职能配置角度讲，县级层面按领域为基层社会提供全方位的管理、审批和执法服务，乡镇层面则充分发挥就近优势，为广大群众提供相关便民服务和政策宣传，支持基层自治有效实施。但现实的情况是，乡镇政府（街道办事处）几乎成了一个综合性的全能政府，县区直部门的大量管理、服务和执法任务被下放到乡镇（街道） 层面。这种不合理的现象， 随着“ 权限下放”、“管理重心下移”等工作的开展，更有逐步固定化的倾向。这样一来，原本应由县区直部门承担的职责和任务， 都被分解至乡镇层级甚至村、社层级， 相关派驻机构的作用反而不够明显，县乡关系逐步异化并出现了倒挂现象。例如，安全生产监管工作，目前的管理方式基本为县区直安全生产行政管理部门履行综合监管职责，乡镇政府（街道办事处）承担属地监管职责；同时，县区直执法部门主要负责安全生产违法处置工作，乡镇（街道） 执法队伍负责日常巡查和配合执法工作；再如，社会治安综合治理工作，管理方式基本为县区综治行政管理部门—乡镇（街道） 综治机构— 管区或村（社） 相关人员，并且从实际情况来看，大部分工作是由村、社相关人员完成的。如此等等。
总体来看，虽然县乡在管理配合上存在大量不规范、不统一的问题，但主要趋势很明显，那就是实质上形成了县级职责和任务的向下转移，并造成了乡镇政府（街道办事处） 的全能化和乡村、社区自治组织的行政化。
3. 机构设置人员配备按自有逻辑运转。
乡镇政府（街道办事处） 的全能化，造成了按照即有模式设置的管理机构无法满足基层管理的实际需要。目前，乡镇层级机构设置、人员配备按自有逻辑运转，主要体现在两方面：一是契合实际的机构得到有效运转。历次乡镇机构改革，均对规范基层管理体制运行产生了积极作用，部分机构设置符合了基层实际，且职能作用发挥正常，如党政办公室、经济发展办公室、社会治安综合治理办公室以及安全生产监督管理办公室，等等。二是部分机构成了“符号”机构。由于对基层综合设置管理机构的定位以及人员编制方面的限制，使得部分机构不能满足乡镇（街道）具体工作的需要。目前，乡镇（街道） 一般采用“工作分摊”和“责任到人”的方式落实各种繁杂任务，这就使得乡镇（街道） 不得不在既定机构设置基础上，按照实际工作的需要，再进行分设，比如成立了统计、计生、党建、人事、文化等工作组，有的甚至将其制度化、固定化，原有机构却成为了“牌子”或“符号”机构。
另外，人员方面也是如此，根据调研，目前一个一般乡镇（街道） 维持正常运转，所需人员大约在200—400名之间，这远远超出了为其核定的编制总量，所以乡镇层级目前存在着大量各种身份的编外人员，这也是基层管理长期面临的一个实际问题。
改革前瞻与思考
改革不能回避问题。要通过改革，因势利导、兴利除弊，切实解决目前乡镇（街道） 行政管理体制存在的不合理问题，进而为基层经济社会快速发展提供体制机制保障。
1. 正视基层管理实际。
目前乡镇（街道） 行政管理体制存在的系列问题，很大一方面是因为改革设计不能完全符合基层实际造成的。在乡村、社区基层社会实现有效自治前，大量群众生产、生活所需的公共服务以及基层产生的各种矛盾和问题，仍需乡镇政府（街道办事处）去提供和解决。在县乡关系理顺前，大量党政行政管理工作和相关领域执法任务，仍需乡镇政府（街道办事处） 去完成或配合完成。所以，目前来看，短期内乡镇政府（街道办事处）无法改变全能政府的定位。那么，下一步改革，就应该正视这一问题。
2. 解决存在突出问题。
正视基层实际，要落实到解决具体问题上。目前，乡镇（街道） 行政管理体制改革需要考虑的主要问题有三方面：一是理顺县乡关系。尽快配套研究乡镇政府（街道办事处）“权责清单”执行方案，探索制定乡镇政府（街道办事处） 执法事项清单，通过“各个清单”切实厘清县乡职责分配，让县区直部门切实发挥相应作用，承担相关责任，为乡镇（街道）减轻负担。二是规范乡镇（街道）人员编制。一方面要根据基层实际，从省级层面制定标准，对乡镇（街道） 进行重新核编，编制增幅由省专项下达；另一方面要全面梳理乡镇（街道）甚至村社现有各种类型的财政供养人员，制定可行措施进行规范管理或科学处置，切实解决乡镇（街道） 用编用人问题。三是合理设置机构。在根据基层实际确定人员编制基础上，遵循既规范又符合实际的原则，最大程度地将机构设置权力下放给乡镇（街道），从而确保机构既能科学设置又能有效运转。
3. 严肃机构编制纪律。
改革成功与否，关键要看落实。然而，改革举措的落实，一方面是由改革方案的科学性决定的，另一方面还要靠相关法律法规和政策规定的执行来保障。在乡镇（街道） 层面，要切实强化机构编制是法的概念，加强机构编制纪律的宣传和执行力度。改革实施后，对未落实、不落实改革举措的，要加大问责力度；对违反机构编制纪律，违规私设机构、私定编制以及不按要求配备领导干部的，要坚决查处。要通过严肃机构编制纪律，确保各项改革措施落到实处，进而切实提高基层行政管理体制的科学化、规范化水平。
（作者单位：山东省东营市机构编制委员会办公室）