张玉春 刘毅 沈国军 朱从伟
〔内容提要〕江苏省盐城市探索在不涉及新增建设用地前提下开展“零用地”技术改造项目实行承诺验收制改革，探索出以政策性条件引导、负面清单管控、准入标准规范、企业信用承诺为核心的“先建后验、简批严管”行政审批管理模式。政府部门工作重心从事前审批监管转到事中事后监管，极大地缩短了“零土地”技改项目的审批时限。
作为工业企业“零用地”技术改造项目“不再审批、有效监管”改革省级试点地区，盐城市出台了《关于印发盐城市工业企业“零用地”技术改造项目“不再审批、有效监管”省级试点实施方案的通知》和《关于印发盐城市工业企业技术改造项目省级试点实施方案相关附件的通知》，探索在不涉及新增建设用地前提下对“零用地”技术改造项目实行承诺验收制改革，探索出以政策性条件引导、负面清单管控、准入标准规范、企业信用承诺为核心的“先建后验、简批严管”行政审批管理模式。截至2017年底，该市共有30多个工业企业“零用地”技术改造项目试行“不再审批、有效监管”，不仅有效节约了企业投资开工时间、大幅降低了企业制度性交易成本，而且有力推动了政府职能由“重审批轻监管”向“重审批强监管优服务”转变，推进了社会诚信信用体系建设。以盐都区为例，只要符合排放物污染总量下降、单位能耗下降、建筑质量标准达标等条件， 且不会新增建设用地的投资项目快速落地，企业“机器换人”、技术改造、原有厂房翻新等无需审批手续，政府部门从事前审批监管转为事中事后监管，这极大地缩短了“零土地”技改的项目审批时限，环评事项审批涉及的报告表、报告书分别从原来的12个工作日、18个工作日提速到1个工作日；能评事项审批涉及的登记表、报告表，不超过5000吨标准煤的做节能登记表为即办件；住建事项审批“零用地”技改项目承诺制的项目为即办件。
主要做法
1. 实行负面清单管理，分类推进信用承诺制。
工业企业“零用地”技术改造项目是指无不良信用记录的工业企业在不涉及新增建设用地前提下开展的技术改造项目（含新建、扩建、改建、单纯购置等技术改造项目类型，也包含企业利用其他企业空闲厂地或厂房开展技术改造项目类型）。“零用地”技术改造项目“不再审批、有效监管”改革的主要内容是实行审批负面清单管理，负面清单由市经信委、市消防支队、市环保局、市规划局、市城建局、市安监局、市气象局等8个部门共同制定。对不涉及审批负面清单、符合城市规划的“ 零土地” 技术改造项目不再审批，实行承诺验收制；对涉及审批负面清单的“零土地”技术改造项目由相关行政主管部门分别进行审批，其它部门不再进行审批，实行承诺验收制。
2. 推进办理流程再造，探索构建新型审批模式。
打破“ 零用地” 技术改造项目原有审批流程，整合为立项备案、备案审查、承诺申请、承诺审查、项目建设、项目验收等6 个办理环节。各行业主管部门做好相关准入标准和工业企业“零用地” 技术改造项目承诺备案格式文本制订公布、承诺审查、项目验收等工作；政务服务部门设立“零用地”技改项目统一接件窗口，统一接受项目申请，统一反馈承诺审查、项目验收等意见，初步探索出政府相关行业主管部门预先设定工业项目准入标准，工业企业据此作出达到预设工业项目准入标准的具有法律效力的书面承诺，并依法依规开展项目建设，项目竣工后由政府相关行业主管部门组织验收通过后方可投产的新型审批模式。工业企业“零用地”技术改造项目原则上实行“一窗受理、全程代办”，实现审批服务不见面或见一次面，如需召开多部门项目联审会或现场会办或服务的，统一由政务服务部门牵头组织、相关部门参加。
3. 强化信用联合惩戒，切实加强事中事后监管。
企业项目竣工后按照各相关行政主管部门“承诺备案受理书”告知的要求整理好资料，及时开展验收或向相关部门提交验收申请。各相关行政主管部门对企业提出的验收申请原则上5 个工作日内完成联合验收，重点对企业承诺事项履约、法律法规执行、标准规范应用、质量达标等方面进行审核认定，验收合格即可投产使用。强化跟踪监管和风险监管防范，对企业在项目建设中存在的违法违规、违背承诺等行为责令企业整改。对少数弄虚作假或者违背承诺行为的企业及相关责任人的失信行为记入公共信用信息系统，情节严重的列入信用“黑名单”。
4. 探索建立长效机制，保障改革落地生效。
探索建立企业投资项目建设标准体系。针对不同区域、不同地块，制定各类准入标准，重点包括规划建设条件、环保安全标准、经济技术指标、产业政策要求等细化指标，作为企业规划建设行业标准基础上的区域规范标准。加快构建投资项目信用承诺制改革在线支撑系统，畅通全流程网上申报办理平台，贯通各层级、各部门信息数据，实现投资项目网上申报流转办理。全面推行企业投资建设项目并联审批。加快推进项目立项、规划、建设、验收等环节实行并联审批，全面推行“多评合一”、市县全闭环数字化“七图联审”、“三书合一”、“三测合一”和联合踏勘、联合验收， 探索行政审批中介服务材料“ 以表代书”、“一表式”等简约范式，全面推行企业投资建设项目收费“一票制”。完善企业投资项目代办服务制。探索组建政务服务“一窗两中心”（一个窗口统一受理全程流转， 组建政务服务代办中心、联合评估踏勘验收中心），推广企业投资项目模拟审批、集成审批，提前介入、全程代办。
存在问题
1. 准入性政策条件不完善。
开展工业企业“零用地”投资项目政府“不再审批” 必须依托工业企业发展规划、产业政策、技术标准、安全标准等准入性政策条件，但目前这些政策体系并不清晰、完善，可操作性有待提升。
2. 企业市场主体意识不够强。
过去较长时间政府实行以审批发证为主要内容的管理模式，致使工业企业经营者及工作人员的法律意识、诚信意识、社会责任意识相对滞后，加上少数企业管理能力、技术力量薄弱，给工业企业“零用地”技术改造项目“不再审批、有效监管”改革带来一定的隐患。
3. 社会信用体系不健全。
对失信企业实行联合惩戒、对守信企业实行联合激励需要一套完整的信用系统，但目前的信用系统融合度低，信息数据采集效率不高。
4. 执法监管能力不足。
“不再审批”是以全面、高效、有约束的监管、处罚制度为保障，但目前的执法体制改革明显滞后，综合执法体制改革亟待加强。
对策建议
1. 明确企业投资项目准入标准。
建议制定出台工业投资项目评价标准（试行），以目录清单形式向社会公布投资项目准入条件及产业、规划、安全、环境、建设、消防、节能等标准和要求，做到细化量化。探索开展“区域环评＋环境标准”、“区域能评＋区块能耗标准”改革，加快推进行政审批全流程标准化。
2. 加强事中事后监管能力建设。
根据政府治理体系和治理能力现代化的目标要求，加快基层政府“大部制”行政管理体制改革步伐，强化部门监管职能和监管能力建设。建立基层政府事中事后监管责任清单，创新监管方式，综合运用法律、市场和技术手段强化平时监管，加快构建行政监管、信用管理、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。建立健全基层政府部门“ 一表两清单、两库一平台” 的“双随机一公开”抽查机制，实行信息公开、随机“摇号”、联合抽查、联合惩戒等工作机制，切实解决个别领域存在的检查任性和执法扰民、执法不公、执法不严等问题。
3. 突出强化信用监管。
加强基层政府社会诚信体系建设，突出信用管理，全面推行信用承诺、信用报告、信用审查制度，加强信用基础和信用监管平台建设，建立跨部门、跨地区、跨行业的失信行为联合惩戒制度，建立失信企业和个人的“黑名单制度”。
4. 推进综合行政执法。
完善市县执法管理，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，突出在以食药安全为重点的市场监管、公共卫生、农林水利、安全生产、文化旅游、资源环境、交通运输、海洋渔业等领域推行综合执法，城市管理领域推行跨部门综合执法。推行市或区一级执法，不重复设置职责相同的执法队伍，实现执法重心和力量下移；县（市） 要推进跨部门、跨行业综合执法，原则上设置5－7支综合性执法队伍。
（作者单位：江苏省盐城市机构编制委员会办公室）