仇大源
〔内容提要〕2015年9月，江苏省出台了综合行政执法体制改革试点工作指导意见，明确部门内综合执法、跨部门综合执法、区域综合执法三种推进方式。2016年，在全国率先提县（市）要整合组建5-7支综合执法队伍。近期，江苏省印发出台《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》，明确构建以权责清单为边界，以信用监管为核心，以网格化管理为基础，以“双随机一公开”为抓手，以大数据为支撑，以综合行政执法为手段，以线上线下相结合的制度链为保障的现代化综合行政执法体系。各项工作机制不断完善，协同协力效应不断显现。
《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确，推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置、创新监管方式，全面推进“双随机、一公开”和“互联网+监管”。《深化党和国家机构改革方案》将深化行政执法体制改革作为专项任务。
2015年9月，江苏省政府出台了综合行政执法体制改革试点工作指导意见，以市场监管、城市管理等10个领域为重点，采取部门内综合执法、跨部门综合执法、区域综合执法三种方式推进。如皋市先行先试，在交通运输、市场监管、城市建设、农林水利、文体旅游等领域探索整合组建起5支综合执法队伍，县级部门执法主体共精简53.3%，构建起县级“一个领域一支队伍”新体系。在总结前期试点经验做法的基础上，结合地方机构改革，认真贯彻落实中央部署要求，近期江苏省委办公厅省政府办公厅印发《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》，为下一步深化综合行政执法改革指明了方向。
统筹县乡关系，县级整合组建5-7支执法队伍
在市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等案件发生频率较高、面向基层、面向老百姓等领域，按条线整合组建5-7支综合执法队伍，保留必要的专业技术性强的执法队伍，实现一个部门（领域）一支队伍管执法。根据县乡实际情况，采取两种方式探索乡镇综合行政执法的有效形式，一是由县级综合执法队伍分别在乡镇、街道或按区域派驻执法队伍，建立健全乡镇政府、街道办事处与县级执法机构的协作机制，强化乡镇政府、街道办事处在执法事项上的综合协调，以及对派驻执法队伍的日常管理。二是具备条件的县（市、区）经批准在县域范围内所有乡镇、街道整合组建综合执法局，以乡镇人民政府、街道办事处名义开展执法工作，实现“一个区域一支队伍”。
赋予执法权限，明确一套清单管边界
1. 赋予综合行政执法权限。开展综合行政执法的乡镇、街道、开发区，由直接管理开发区的设区市、县级政府发文公布与其实际需求和承接能力相适应的行政处罚权以及相关的行政强制措施权、监督检查权，并根据法律法规变化等情况，实行动态调整。
2. 建立权责清单。按照权力清单标准化要求，制定公布综合行政执法主体的权力清单和责任清单，统一规范执法权力事项“ 名称、编码、依据、类别”，向社会公开具体职责、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径等。
3. 理顺职责关系。厘清行业监管与行政执法的关系，合理划分综合行政执法机构与政府职能部门的职责权限。强化事中事后监管，建立完善综合行政执法机构与政府职能部门之间衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制，建立首问负责、联合（专题）会商、案件移送抄告等制度体系。
创新监管方式， 提高监管执法效能
1. 整合信息资源。综合运用互联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合城市管理、治安交通、环保监测、安全生产等各类信息系统，提升监管执法数字化、精细化、智慧化水平。积极推行移动执法。依托现有平台实行双推送、双告知，加快信息资源的开放共享、互联互通，实现行政许可、日常监管、行政处罚信息实时流转、实时抄告、实时监控、实时留痕，做到违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。
2. 推进“网格化”管理。按照“人口规模适度、服务管理方便、资源配置有效、功能相对齐全”的要求，依托村（社区）整合设置综合网格，科学划分基本网格单元，定人、定时、定岗、定责、定管理标准、定奖惩制度，负责开展日常巡查、及时采集上报各类信息、协助化解矛盾等相关工作，加快实现“多网合一、一员多用”。
3. 建立指挥平台（调度中心）。在县（市、区）和乡镇、街道、开发区，依托数字城管等现有资源，通过系统整合、资源共享和拓展开发，构建全域统一、上下贯通的综合监管执法指挥平台，作为综合执法的中枢，具体负责区域内监管执法的信息受理、工单派发、辅助决策、绩效考核等工作， 推进信息共享、联合指挥、综合执法。同步整合各类政府部门服务热线，集成监管执法各类问题来源。
完善工作机制， 发挥协同协力效应
1. 建立权责清单追责机制。按照有权必有责要求，全面落实执法责任制，严格限制自由裁量权，打造行政执法监督平台，建立健全权责明晰的监管执法责任体系和责任追究机制。实现审批、监管、执法、服务全程留痕，确保各级政府及部门法无授权不可为、法定职责必须为。
2. 完善“双随机一公开”抽查机制。全面建立“一表两清单、两库一平台”，随机抽查事项实现全覆盖。合理确定年度随机抽查的比例和频次，对投诉举报多、安全隐患大、列入经营异常名录、有失信行为、有违法违规记录等情况的市场主体，增加抽查频次，加大检查力度，并将随机抽查结果纳入市场主体的社会信用记录。
3. 健全鼓励举报机制。设立举报平台，重奖举报，建立依社会举报而启动调查的机制。鼓励社会参与监督，畅通公众投诉渠道，推行综合行政执法机构和社会管理其他主体的有效衔接和良性互动。支持行业协会和专业服务机构等社会力量参与监管执法相关活动。
4. 建立健全市场主体信用承诺机制。进一步明确相关部门职责，健全企业、社会组织、自然人和事业单位信用监管支撑体系。建立市场主体事前信用承诺制度，强化事中分类监管和事后联合惩戒，建立健全守信奖励、失信惩戒机制，将综合行政执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案，让“守信者一路绿灯、失信者处处受限”。
5. 建立重大风险监测防控机制。针对食品药品安全、安全生产、环保等存在行业性、系统性、区域性风险的领域，充分利用大数据综合分析等各种渠道，加强风险监测预警，组织开展评估，完善应急预案和应对办法，制定具体有效的防范措施，强化应急演练。
6. 建立绩效评估机制。建立科学合理的监管执法绩效考评体系，加强行政执法职权行使和监管责任履行情况的检查、评价及结果应用，将执法办案的数量、质量、效果以及在执法办案活动中执行法律、遵守纪律、接受奖惩等情况，作为对综合行政执法机构的机构编制、财政投入等管理和执法人员考核评估的主要依据。
强化队伍建设，提高执法人员整体能力
1. 规范机构编制。清理撤并没有法律依据的执法队伍。统筹使用各类编制资源，探索建立体现执法工作特点的编制体系。专项用于综合行政执法机构的编制实行单独管理、单独统计、单独使用。按照中央有关规定，对综合行政执法机构积极探索行政执法类公务员分类管理改革。
2. 优化力量配置。将执法力量向基层和一线倾斜，做到执法重心和力量同步下移、职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作。清理整顿综合行政执法机构编制被占用和人员被借调问题，进一步规范执法辅助人员管理。
3. 提升能力水平。严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，加强对执法人员的业务培训，切实提高执法队伍整体素质和执法水平。统一执法制服、标识、证件和文书，推动落实以行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度为主要内容的行政执法程序规范化建设工作。严禁将罚没收入同综合行政执法机构利益直接或变相挂钩。做好行政执法与刑事司法的衔接。
（作者单位：江苏省机构编制委员会办公室）