高帆
〔内容提要〕1978年，中国开启改革开放伟大征程。40年的改革开放，深刻改变了上海的经济社会面貌。当前，上海发展正站在新的起点，面临新的目标和使命。梳理和回顾上海改革开放的历程，研判和把握新时代的发展路径，有助于推动改革开放再出发，有助于推动上海建成卓越的全球城市。
改革开放三个重要阶段
理解上海改革开放的历程有两个视角：一是纵向的时序比较，即从1978年迄今的资料和数据中，分析改革开放的举措和客观效果；二是横向的空间比较，即通过比较上海与全国的发展格局，来把握上海的历程及重要特征。
前者的研究成果不算少，后者这个“ 参照法”则显得颇有新意。比较上海与全国的经济增速、结构转化及市场化体制进程可以发现，上海40年的改革开放大致可分为三个阶段：
1978年至1991年的追赶时期，即与全国改革开放和经济发展几乎同步或者说稍有落后。这一时期，上海和全国的GDP年均增长率分别为8.06%和9.23%。
1992年至2004年的提速时期，即上海借助浦东开发开放实现经济快速增长，呈现出一定的“后发优势”。此时，上海和全国GDP年均增长率分别为12.66%和10.15%。
2005年至今的增质时期。截至2017年，上海和全国的年均GDP增速分别为9.12%和9.31%，但上海第三产业占比、研发投入强度、市场化指数的领先程度却在扩大。这表明，上海在经历经济高速增长后率先进入结构转化、动力转换的新阶段。
进一步来看，上海40年改革开放历程呈现鲜明的特征。具体表现为：
一是充分利用改革和开放的交互作用，即依靠对外开放来深化内部改革，将产品出口、外资引入以及与国际准则接轨等作为优化内部资源配置的驱动力，进而在深化体制改革的基础上增强国际竞争力。
二是持续推进政府和市场的良性互动，即将“政府—市场”关系的调整作为改革主线，依靠政府对微观主体的放权来激发市场活力，依靠市场活力来增强政府供给能力。浦东新区开发开放中的“小政府、大社会、大服务”体制创新，就是一个明证。
三是注重经济增长和社会发展的协调，即在经济增长中增强城市的经济竞争力和财政能力，以此实现对社会发展等多个领域的资金投入与政策倾斜，进而依靠社会环境改善推动经济持续发展。这从上海城乡收入差距持续缩小且低于全国平均水平上，可得到有力的说明。
以改革促进高水平开放
伴随中国特色社会主义进入新时代，上海的改革开放事业也面临新格局、新使命。它集中体现为：
在国家战略层面，进入新世纪以来，尤其是2008年国际金融危机之后， 各国围绕金融、信息、科技、人才等制高点的竞争日趋激烈。上海作为连接国内腹地和全球市场的重要枢纽，不仅需要提高金融等领域的全球配置能力，而且需要在产业链延伸、价值链增强基础上形成具有全球影响力的科创中心。由此，新时代上海面临更为重大的国家战略担当。
在自身转型层面，考虑土地、劳动成本攀升和老龄化加剧，上海的营商成本渐趋提高。这带来了产业结构转型升级和调整的重大使命。在提升汽车制造等重点产业的市场竞争力基础上，还有必要进一步提高附加值；新一代信息技术等战略性新兴产业则需要扩大创新优势，增强对其他产业和地区的扩散效应。
在区域竞争层面，不同区域和城市间的竞争格局正在发生深刻变化，基础设施建设和信息化技术导致要素流动性增强，导致“地理”和“空间”概念被重新定义。一定意义上说，自然地理开始让位于经济地理。东部沿海地区的地理优势因交易成本下降而有所弱化，区域之间从单纯的地理区位竞争转向综合营商环境和经济制度竞争。
在发展目标层面，上海的发展要从高速增长阶段转向高质量发展阶段。这不仅体现在经济增速的变化上，而且体现在社会、文化、生态等多领域的发展上，需要切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。
由此， 上海应当有意识地进行两个战略调整：一是从“以开放促改革”转向“以改革促开放”，即将内部的体制改革视为高水平开放的动力源泉；二是从“由点到面”的改革转向“由面到体” 的改革， 原因是单兵突进式改革收益在递减，需要运用系统思维，从整合、协同的视角来推动改革深化。
五条创新路径深化改革
具体来看，上海推进改革开放再出发需要重点考虑以下几个方面：
1. 理念创新，重点是发展理念的创新。
上海应确立高质量发展包括但不等同于增长速度的观念，同时要走出经济增速下滑即伴随发展质量提高的误区。要在经济发展中，着力通过质量变革、效率变革、动力变革来提高全要素生产率。为此，需要加强产权保护、深化要素市场化改革、改善营商环境，为全要素生产率提高创造更优越的制度条件。
一般认为，规范化、便捷化的营商环境会通过激发企业活力而推动高质量发展。为此，应当加快促使管理思维转向服务思维，通过规范政府行为、提高行政效力来破解企业经营中面临的普遍制度难题。
2. 战略创新，重点是基于区域概念内涵变化形成新战略。
针对美国等发达国家贸易保护主义抬头、大国之间产业制高点竞争渐趋加剧、“全球城市”竞争日趋激烈的情形，上海在科学研判全球化态势的基础上明确“卓越的全球城市”定位，着力提升城市能级和核心竞争力，特别是将提高全球金融配置能力、打造具有全球影响力的科创中心作为全球城市建设的核心任务。
考虑到产业链附加值存在的“微笑曲线”，上海在率先推动制造业转型升级、战略性新兴产业发展、现代服务业能级提升的基础上进一步推动产业融合，促使金融产业更好地服务实体经济，增强产业体系的国际竞争力和域内辐射力。现阶段，上海正在推进“上海服务”“上海制造”“上海购物”“上海文化”四大品牌建设。这是推动产业融合、提高综合实力的有力举措，将对上海建成卓越的全球城市发挥重要支撑作用。
基于长三角一体化和长江经济带战略，上海一方面基于发展落差积极采取纵向协调措施，另一方面基于结构互补积极采取横向关联举措。
特别是，上海、江苏、浙江、安徽三省一市应积极顺应要素流动和产业梯度转移趋势，加强信息交流、政策协调，促使长三角一体化在内涵上不断扩展、在层次上不断提升。
3. 制度创新，重点领域包括自贸试验区先行先试、国企改革等。
上海应进一步发挥自贸试验区的先行先试功能，着力提高贸易和投资的自由化、便利化程度，积极争取和布局自由贸易港建设，依托政府效能提高和“政府—市场”关系优化形成对外开放新格局。
同时，应立足公有制经济占比较高的实际，积极推进国资管理系统改革，稳步推进员工持股、交叉持股等混合所有制改革，为新时代国企改革提供新思路；应依靠城乡一体化程度较高等有利条件，配合美丽乡村建设，推进农村耕地、宅基地和集体资产改革，通过土地制度变革来提高农村整体要素配置效率，率先探索城乡融合发展、推动乡村振兴的体制机制。
4. 技术创新，重点是走出将研发投入强度等同于创新的误区。
技术创新不仅是研发投入经费增长的过程，而且是要素市场化程度提高、知识产权保护强化、产品市场需求扩大的过程。现阶段，上海必须走出将研发投入强度等同于创新的认识误区，必须坚持市场导向和企业家思维。
政策的核心是激励企业家推动创新，而不是替代企业家实施创新。政府不应替代企业以工程师思维设计新产业，而必须立足于企业家的创新经营活动形成新产业形态。
此外，还可以通过分配体制改革来放大市场需求，通过加快要素市场化改革来优化市场秩序，通过发展多类型金融市场体系来提供风险分散渠道。
5. 政策创新，重点是在结构协同和功能互补中推动组合型政策创新。
例如，构建大都市现代农业，需要将乡村旅游、休闲农业、休憩林业等资源和政策整合起来，需要强化不同政府机构之间的信息沟通和政策协同。同时，需要考虑农业服务化中的土地、资本等政策支持，特别是资本要素下乡的问题。但通常来说，资本下乡会带来农村土地的社会保障功能减弱。这意味着，农业农村发展政策应与城乡公共服务政策、新型职业农民的形成等相配套，才能取得理想效果。
（作者为复旦大学经济学院经济学系常务副主任、教授）