王晖 李雨飞 刘荣虎
〔内容提要〕做好中小学机构编制管理，是确保中小学教育均衡发展，促进教育公平的重要一环。本文以河南省开封市直三十所中小学为对象，根据统一城乡中小学教职工编制标准工作调研掌握的实际情况，归纳分析了存在的问题和原因，阐述了有针对性解决问题、做好中小学教职工编制优化配置的具体原则和思路，对机构编制部门如何在促进均衡教育，特别是进一步优化中小学教育资源分配中切实发挥作用进行了思考。
党的十九大报告提出，要“优先发展教育事业”，“推进教育公平”，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。教育是民族兴旺的标记，均衡教育是教育公平之内核。促使中小学教育均衡发展依赖要素很多，科学合理地对中小学教职工编制分配管理是其中主要要素之一。为优化市直中小学教育资源配置，结合统一城乡中小学教职工编制标准工作落实，开封市编办会同市教育、财政、人社部门，对市直中小学教职工编制情况进行了深入调研，在对各中小学教职工编制配备情况综合分析评估基础上，定期有针对性地对市直中小学教职工编制分配调整，在对中小学教职工编制实施动态管理、促进均衡教育发展上做了探索和思考。
开封市直中小学基本情况
开封市编办与市教育、财政、人社部门全面调研和重点跟进相结合，采取实地查看、听取介绍、网上调阅、班级抽点、数据比对等方式方法，重点对2015、2016年度市直中小学的具体布局、在籍学生数、实有在校生数、教职工配备、师资结构、问题困难意见建议等情况进行了调研。截至2015年底，开封市直共有30所公办中小学，核定教职工编制4200多名。通过测算分析发现，开封市直中小学教职工编制在分配使用上总体有三个直观表现：
1. 市直中小学核定的教职工编制总量能够满足教学需要。
对比河南省文件明确的中小学教职工编制核定标准：高中教职工与学生比为1∶12.5、初中为1∶13.5、小学为1∶19、特殊教育学校为1∶3，经过分别以在籍生数、实有在校生数为基数进行测算，结果显示需配备教职工编制总数均与实际核定的教职工编制总数相差不大，核定的市直中小学教职工编制总量能够满足工作需要。
2. 各学校教职工编制冗缺不均。
以在籍生数为基数对各校应配备教职工编制数测算，将测算结果比对时，定义了应调编制数和编制使用率两个概念。结果发现，市直30所实际有在校生的学校中，18所学校教职工编制实际富余，教职工编制使用率不高；8所学校实际配备教职工编制不足；有4所学校实际核定教职工编制数与测算数基本相当。进一步调研发现，编制富余的学校多为学生和家长眼中的薄弱学校，编制不足的多为学生和家长心中的优质重点学校。
3. 各学校教职工编制空编现象较为普遍。
30所学校教职工编制基本都有些空编，空编数大于30名的学校15所，占总数的50%；空编率大于0.2的学校17所，占总数的56.7%。其中，有13所学校虽空编，但实有在编教职工数大于测算数。这说明各校在招录新教职工时很好地落实了编制部门明确的不超编要求，为有序引进人才确保各校教职工在年龄上形成梯次分配，保证学校健康长远发展预留了空间，但过大空间的预留则超出了各校自身意愿范围。
可以说，实际核定的教职工编制总量能够满足需要和学校教职工编制冗缺不均及各校教职工空编现象较为普遍的表现，从多个侧面反映出市直中小学教育资源分布不均衡的现实。这种不均衡容易使部分教职工编制因沉积而浪费，容易使部分学校为弥补资源短缺强化无序扩张的内在动力，也容易使教职工编制成为部分学校维持安逸现状的资源，结果都会进一步加剧教育资源配置的不均衡。深入查找这些现实表现背后的原因，显得尤为必要。
对市直中小学教职工编制现实表现的原因分析
维持一个地区中小学教育均衡发展需当地政府各机关部门、学校自身、家长和学生等各方共同发力、形成合力，也与当地经济基础、人文素养、地域特色、科技水平等因素密切相关，查找打破这种均衡的原因需要用系统的眼光多维度多视角分析查找。
1. 从编制部门看，对市直中小学教职工编制调整方向的单一化是产生不均衡表现的一个直接原因。
近年来，开封市始终坚持将有限机构编制资源向保障教育、卫生等公益岗位倾斜，每两年都结合市教育部门提供的情况，有重点地对市直中小学进行调研，对机构编制进行局部适量调整，总体上对中小学机构编制提供增量的多，减量的少，及时调整补充了新建学校、扩建学校和部分优质学校的教职工编制，满足了当前城市人口增长对中小学教育发展需求。但增量多、减量少的较为单一的调整方式，一定程度上还是容易导致各校间教职工编制的冗缺不均。
2. 从教育部门看，对优质学校在政策上的重点关注是产生不均衡现象的一个重要外因。
为形成各校比学赶帮超的竞争局面，也为了打造一批过硬学校品牌，带动提升全市教育事业影响力，教育、人社等部门对一些底蕴较厚、影响较大、升学率高、有自身特色的学校青睐有加，在分配新招录教师数额、教育经费划拨、教学设备更新等事务上都给予适当关注，一些学校因此内外借力，在基础建设、学校生源、师资力量、教学质量上实现了良性互促。而一些教育基础较弱、地理环境偏远的学校受关注度较低，发展建设速度相对迟缓。这种不平衡的发展建设速度长期积累下来很容易产生不均衡。
3. 从学校本身看，学校发展建设水平的差异性是产生不均衡的一个客观原因。
每所学校的发展轨迹都不相同。有的学校起步早、影响广、升学率高；有的学校领导班子视野开阔，学校发展定位清晰，教育管理严格；有的学校立足实际， 注重特色教育发展， 生源稳定，这些都是符合辩证法的客观事实。再加上人们物质水平提高后对下一代教育更加重视，家长都“挤破头”想把孩子送往教育基础设施好、师资力量强的学校就读，导致优质学校优中更优，生源富余，而薄弱学校越来越难以起色，不均衡的现象难免出现。
4. 从教职工内部看，一些学校教职工队伍专业分布不配套是产生不均衡的一个重要内因。
受教育改革、职业教育专业更新快、学校合并等因素影响，高中教师和教授外语、理科、音体美等专业的教师及与社会发展紧密联系的职业学校教师不足，一些教授语文、政治、生物等学科的教师和滞后于社会发展的职业教育专业教师相对过剩。这些教师很多受早期教学经历、学历层次、专业技术单一的制约， 知识更新步伐较慢， 无法尽快有效转岗， 加上教职工队伍“ 出口”不畅，导致部分不胜任教学岗位的人员滞留学校，降低了编制的使用效益，使各校教育资源配置不均。
优化市直中小学教职工编制分配的初步实践
为进一步促进市直中小学教育均衡发展，开封市研究确立了“控制总量、划分类别、综合考量、分步推进”的优化教职工编制配备的思路和原则，制定了中小学教职工编制分配的调整意见。
1. 控制总量。
这是对市直中小学教职工编制调整所遵循的基本前提。在目前核定的市直中小学教职工编制总量能够满足当前学生总量教学需要的情况下，在接下来一两年内，原则上对市直中小学教职工编制的调整都框定在已核定教职工编制总量这个“大锅”内，不再作增量。
2. 划分类别。
依据各中小学教职工编制使用率高低，将市直30 所中小学划分成三类：平衡类学校4 所，暂不调整；需调出类学校18所，调出编制数根据各校教职工空编量的90%确定；调入类学校8所，调入编制数由实际核定编制数与根据在籍生数测算出的应核定编制数的差距确定。
3. 综合考量。
在最终确定学校的分类、调出调入编制的多少时，总体上依据了调研测算结果，同时，将各校的发展前景、教学规模、教育特色、地理位置等因素，纳入考虑。如集英中学应划入调出类，但由于为新建学校，测算时学生未招满，最后被列入平衡类。
4. 分步推进。
教职工编制的调整直观看是各校编制数字的变化，背后链接的却是每个具体人员和每笔财政拨款。比对发现，13所在编教职工数大于测算数的学校中，有11所学校被划入调出类，涉及人员编制220名。若一步到位，很可能伤害到这些人的切身利益，导致不稳定因素发生，另外还有部分教职工专业已淘汰但难以转岗等因素也需综合考虑。选择分步推进的方式，既遵循了机构编制工作规律，也考虑了各校教职工实际情况，可以给每个学校和教职工预留一定的转换时间与空间。
按照以上原则和步骤，开封市最终确定了以下调整方案：在市直教职工编制总量控制的前提下，首先，用二至三年时间，逐步从15所调出类学校的前13所学校调出空编的90%编制，后2所学校调出测算数与核定数差值的编制。其次，将调出的编制，以每年补充调入类学校应调编制数30%左右的速度，分步调入到8所调入类学校中，最终实现市直中小学教职工编制实际核定数与按标准测算数的大体相当。
2016年、2017年，已从13所调出类学校调出152名编制补充到了8所调入类学校中，另外拿出40名编制用到了2所新建和扩建学校中。
建议和思考
进入新时代，人们对教育公平的诉求与教育资源分配不均衡的现实差距成为亟需解决的问题。实现教育均衡是一项系统工程，机构编制部门承担着调配学校机构和教职工编制资源的职能，参与了教育事业顶层设计的重任，促进均衡教育可以从以下几方面着手：
1. 提高站位。
在上述对市直中小学教职工编制的调整中，最终看到的结果可能只是简单的一段话，或者几个简单的数据，但背后却需要进行深入的调研、认真的分析、综合的考量，大量的工作在幕后。这就要求机构编制部门在思想理念和实际工作中都必须跳出单独一个业务部门的局限和束缚，站在教育事业整体协调发展的高度去审视问题、筹划方案、解决难题。
2. 掌握实情。
机构编制事项事前调研制度是各级机构编制部门开展工作的前提，在对市直中小学教职工编制调整工作中坚持了这项制度， 达到了预期效果。下一步工作中要继续坚持这项制度，建立健全部门间信息共享机制，跟踪掌握市直中小学变动情况，从更广层面更多维度加深对市直中小学情况了解，及时跟进做好机构编制动态调整，用健全完善的动态管理机制促进市直中小学教育资源优化均衡配置。
3. 把握平衡。
机构编制资源的稀缺性、中小学教育的公益属性和市直中小学机构编制不均衡的现状都要求机构编制部门开展工作时要把握好度的问题。具体就是在学校机构设置上既要考虑对城市中心、人员密集地教育的保障，又要满足边远偏僻地区学生的受教育需求。在教职工编制分配上，既要为激发优质学校内部活力有序生长提供条件，又要防止成为优质学校攫取利益无序扩张的助推力量；既要压缩后进学校编制总量促其内部挖潜，又要防止矫枉过正使其自暴自弃；既要保护多数家长学生对学校单一高升学率的要求，也要顾及多样化教育需求，与文化宣传事业一样讲求百家争鸣、百花齐放。在工作方法上既要讲求善于思考、敢于创新，又要尊重教育成长规律，防止揠苗助长、变化无常，等等。
（作者单位：中共开封市委机构编制委员会办公室）