于春永
〔内容提要〕在有关事业单位改革的政策文件中，并没有高校和公立医院“去编制化”改革这一内容。但相关报道中却频繁使用“去编制化”这一说法。笔者经梳理有关事业单位改革政策文件后认为，“去编制化”改革实际指的应该是事业单位分类后，对公益二类事业单位实行机构编制备案制管理。这一创新举措改变的是严格的机构编制审批制管理，目的就是要落实事业单位法人自主权，建立并完善事业单位法人治理结构，让事业单位真正成为干事业的地方。编制部门有责任明晰“去编制化”的具体内涵，并依法依规推进公益二类事业单位改革。
近两年来， 关于高校和公立医院“ 去编制化”改革的报道很是吸引眼球，如：“今后高校和公立医院会取消事业编制， 但保留事业单位性质， 未来高校和公立医院将实行全员合同聘任制，让事业单位真正成为干事业的地方。”看着很振奋。但对照有关政策看这些报道内容又有些不解，难道当初制定的政策改变了吗？不能说人家讲的不正确， 也不敢说有些内容可能会产生误导。事业单位改革涉及人员众多，关乎广大人民群众切身利益，报道内容应该全面系统、完整清晰，尽量避免误导，以依法依规扎实助力高校和公立医院等公益二类事业单位“去编制化”改革进程。
正确把握高校和公立医院的法人属性
事业单位、民间组织、企业三大社会法人的登记注册管理分别由编制、民政和市场监督管理部门负责。从职能的公益属性上看，高校和公立医院属于事业单位，由编制部门负责登记管理，是编制部门服务和管理的对象。
根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），事业单位细分为两类：公益一类和公益二类。细分的依据是事业单位的职责任务、服务对象和资源配置方式。高校和公立医院面向社会提供公益服务，并可部分由市场配置资源，属于公益二类事业单位，其职能设置、变更，机构设立、调整，编制配备、使用等法人管理事项由编制管理部门具体负责。
显然报道中“今后高校和公立医院会取消事业编制，但保留事业单位性质”这句话中“保留事业单位性质”这一说法是不正确的，因为高校和公立医院事业单位的法人属性是明显的，而且没有改变过。虽然分类后划入公益二类，但仍然是事业单位。
准确把握“去编制化”的具体内涵
《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37 号） 中《关于创新事业单位机构编制管理的意见》明确规定：分类管理事业单位机构编制，对公益二类事业单位，在制定和完善相关编制标准的前提下，逐步实行机构编制备案制， 建立并规范备案程序。可先在中央部门所属高等院校、公立医院进行备案制试点，并逐步扩大试点范围。
文件中并没有提及任何“ 去编制化” 的内容。至于后来为什么演变成了“去编制化”的说法， 就不得而知了。既然已经喊出了“ 去编制化”，作为主导事业单位改革工作的编制管理部门就该清晰明确其具体内涵，以正确把握高校和公立医院“去编制化”改革的工作进程。
在笔者看来， 各种报道中所谓的“ 去编制化”，实际指的应该是“机构编制备案制管理”，而且必须是在制定和完善相关编制标准的前提下才能实行。绝不是说今后高校和公立医院不再有编制管理事项，甚至游离在编制管理范畴之外。显然报道中“今后高校和公立医院会取消事业编制，但保留事业单位性质，未来高校和公立医院将实行全员合同聘任制。”这样的说法不够严谨。高校和公立医院今后改革的方向是实行机构编制备案制，根本不是全员合同聘任制。那么该如何结合机构编制备案制来理解“去编制化”改革呢？
事业单位机构编制管理的主要内容是“ 三定”：定职能、定机构、定编制。改革前实行的是严格的机构编制审批制管理，而公益二类事业单位改革的方向是实行机构编制备案制管理。因此，要弄清“去编制化”的真正内涵，必须结合定职能、定机构、定编制这“三定”的内涵变化来探寻。
审批制管理背景下，职能设置、变更，机构设立、调整，编制配备、使用，都必须经编制部门审批，并实行实名制管理。显然审批制是先审批后实施，而与其对应的备案制则是先生效后备案审查，只要不违反政策规定，已经生效的内容是不能被推翻或撤销的。
编制是党和国家的执政资源，党管编制的原则是明确的，各级党委机构编制部门是代党管理编制的唯一合法主体。因此，机构编制备案制绝对不是将职能、机构、编制“三定”管理权下放由相关部门、单位行使，并由编制管理部门进行事后备案审查。那机构编制备案制指的是什么呢？
笔者认为，根据备案制的管理内涵及编制资源本身的属性要求，备案制备的不是职能、机构与编制等管理事项，而应该是公益二类事业单位在相应编制标准范围内，自主聘用人员的情况。按照国务院办公厅《关于创新事业单位机构编制管理的意见》中有关规定，编制部门负责制定并完善相关编制标准，公益二类事业单位在不突破相应编制标准的前提下，自主聘用工作人员，并及时将人员聘用情况向编制管理部门备案。显然，机构编制备案制目的是归还事业单位用人自主权， 但这个自主权必须以遵守编制标准为限度。备案制审查的主要内容也应该围绕是否符合编制标准来进行。
《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号） 第27款“改革和完善财政支持方式”中指出：按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法。这条规定针对的是事业单位现有的拨款方式，过去事业单位拨款方式区分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种情况，显然实行的是按编定费。因此改革和完善财政支持方式，实际是要将“按编定费”的财政支持方式调整为“以事定费”的财政支持方式。这条政策的调整具有明显的“去编制化”的倾向，可以说为今后实行机构编制备案制管理和事业单位法人治理结构奠定政策基础。
综合上述分析，“去编制化”的真正内涵应该有四层：一是将具体的编制数量控制和岗位与人员一一对应的实名制管理，变成抽象的编制标准控制和标准限额与人员数量模糊对应的备案制管理；二是相关事业单位自主聘用工作人员，并将人员聘用情况实时报编制管理部门备案，编制部门对照相应编制标准对人员聘用情况进行审查；三是相关事业单位的财政支持方式由按编定费调整为以事定费；四是编制与财政相应管理政策调整后，要落实相关事业单位法人自主权，建立并完善法人治理结构，让事业单位真正成为干事业的地方。
严格把握高校和公立医院 “去编制化”改革后的编制管理
机构编制部门对高校和公立医院的编制管理内容主要体现在定职能、定机构、定编制“ 三定”上。因此改革前后编制管理内容的变化也应该体现在“三定”上。
改革前事业单位机构编制管理实行的是审批制，编制管理的主要内容是职能设置、变更、机构设立、调整，编制配备、使用。改革后，对高校和公立医院等公益二类事业单位，编制管理的主要内容应该还是“三定”，只不过“定编制”的内涵发生了本质改变。
审批制背景下的“定编制”定的是“编制数量和结构”。备案制政策下的“定编制”定的应该是“编制标准”。审批制下的“定编制（数量和结构） ”实行的是岗位与人员一一对应的、严格的实名制管理，备案制下的“定编制标准”实行的是标准限额与人员数量模糊对应的、自主的备案制管理。
综合上述分析，对于高校和公立医院等公益
二类事业单位，编制管理的主要内容应该由“定职能、定机构、定编制（数量结构） ” 调整为“定职能、定机构、定编制标准”。相应的编制管理政策必须围绕新“三定”的内容来进行重新规范和制定，同时实行以事定费的财政支持方式，落实事业单位法人自主权。因此，对于高校和公立医院等公益二类事业单位，当前编制管理的重点应该是制定并完善编制标准，并实行动态管理制度，由编制管理部门协同有关部门单位对编制标准进行适时调整。
正是在上述编制及财政管理内容调整前提下的“去编制化”，才有可能在公益二类事业单位，实行比审批制更自主的法人治理结构，让事业单位独立开展活动并承担责任。报道中谈到的“让事业单位真正成为干事业的地方”也才有可能成为现实。离开编制标准的宏观控制，甚至离开机构编制备案制管理的“全员合同聘任制”这一说法是不成立的，更是不现实的。
科学把握高校和公立医院 “去编制化”改革的具体范围
前面已经分析，所谓的“去编制化”改革属于对公益二类事业实行机构编制备案制管理范畴。因为高校和公立医院属于公益二类事业单位， 所以才有了“ 去编制化” 改革的说法。因此，要回答是不是所有高校和公立医院都要进行“去编制化”改革，首先要弄清是不是所有高校和公立医院都属于公益二类事业单位。中发〔2011〕5号文件规定：根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况将从事公益服务的事业单位细分为两类……承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划分入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。
在笔者看来，这段话规定的是事业单位的细分标准与原则。细分依据中“职责任务与服务对象”决定的是资源配置方式，而资源配置方式才是事业单位类别细分的唯一标准。“具体由各地结合实际研究确定”这句话看似没有实质性内容，但却是事业单位类别细分必须遵循的原则。因为职责任务与服务对象都相同的事业单位，在不同地区的资源配置方式不一定相同，具体是由这个地区的经济社会发展状况及市场化程度决定的。正因为如此，文件中才明确了“具体由各地结合实际研究确定”这一细分原则。
在实际分类工作中，标准把握的都不错，但原则却经常被忽略，甚至有的省还搞省、市、县区一刀切，把上级的分类目录当成了政策依据。从本质上讲，分类目录像字典一样，只是便捷快速推进分类工作的操作工具，供分类时对照查阅使用，并不是分类的政策依据。也正因为如此，才要求各地区结合当地经济社会发展情况建立符合实际的分类目录。
资源配置方式听起来比较抽象，操作性不是很强。但根据具体事业单位的职责任务与服务对象，将资源配置方式具体解释为是否必须且只能由国家财政投资兴办，分类工作的操作性将会大大提升。如果是，就定为公益一类，如果不是，则意味着可以整合社会、市场力量来兴办，就可以考虑确定为公益二类。
综合上述分析，如果某地区经济基础薄弱、教育或医疗资源匮乏，政府投资建设的高校和公立医院都不能满足当地经济社会发展需要，根本不具备整合社会、市场力量的条件，那么就完全可以考虑将该地区高校或公立医院确定为公益一类，而不是机械照搬国家制定的事业单位分类目录，将所有高校或公立医院都确定为公益二类。据此分析，并不是所有的高校和公立医院都必须进行“去编制化”改革。
高校和公立医院作为公益二类事业单位“去编制化”改革试点，从审批制下形成的人员编制关系，不可能一下子变成备案制下的合同聘用关系。一方面需要一个过渡期才能建立起备案制下的全员合同聘用关系，另一方面必须给予原有在编人员自主选择权，留下的直接转为合同聘用关系或继续保留原待遇直到退休，也可以选择调整到其它维持原人员编制关系的工作岗位，只有这样才能确保改革工作平稳推进。
高校和公立医院涉及人员众多，关乎广大人民群众切身利益，任重道远。“去编制化”改革工作必须在有关法规政策的支撑下稳妥推进。相关报道工作更要依据事实和有关法规政策，全面系统、完整清晰，绝不能断章取义。
（作者单位：吉林省机构编制档案馆）