中共上海市奉贤区委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕 深化党和国家机构改革，是以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业 发展全局的高度作出的重大政治决策，是推进党和国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变 革。区级机构改革是党和国家机构改革的重要延伸，是地方机构改革的重要组成部分，也是推进 地方治理体系和治理能力现代化的重要环节。对此，奉贤区高度重视，坚持以调研开局，广泛了 解外省市、兄弟区以及本区党政机构部门在职能配置、职责分工、职能转变以及机构编制管理中 存在的突出问题，并以问题为导向，抓住制定部门“三定”规定、加强机构编制管理等关键环 节，着力在优化职能配置、理顺职责关系、转变政府职能、提高编制效益等方面下功夫、想办 法、求实效，努力构建系统完备、科学规范、运行高效的区级机构职能体系，切实为奋力创造新 时代“奉贤美、奉贤强”的新高峰、新传奇，打造杭州湾北岸综合性服务型核心城区提供坚强有 力的体制机制保障。
调研情况
2018 年 3 月，奉贤区启动区级机构改革调研， 在认真学习中央关于深化党和国家机构改革系列 精神、梳理形成 《中央 〈深化党和国家机构改革 方案〉 对应奉贤区的机构设置情况》 的基础上， 坚持问题导向，对标中央和市级机构改革方案和 要求，采取网上查阅资料、“点对点”电话沟通、 上门走访、座谈交流等方式，深入了解区内外党 政部门在职能配置、职责交叉、职能转变、机构 编制管理等方面存在的共性突出问题，为精准解 决一批职能配置不合理、分工过细、职能交叉重叠、权责脱节以及机构编制效益不高等问题提供 基础支撑。
1.职责边界不明晰、行政效能不高的问题。
从调研情况来看，区内外的党政机构不同程 度地存在习近平总书记在 《关于深化党和国家机 构改革决定稿和方案稿的说明》 中指出的“政府 机构职能分散交叉”的问题。具体来说，有的部 门各自为政、协同性不足，有的部门职能交叉、 重叠，“信息孤岛”和“信息打架”现象并存，特 别是涉及基层社会治理领域的部门间职责边界存 在模糊地带，导致“九龙治水”和推诿扯皮、不 作为的现象时有发生。按照中国政法大学应松年 教授的观点，“目前出现的‘九龙治水’和推诿扯皮、不作为等现象，就是源于部门的职责权限不 清楚”。比如，针对小区内无证经营性棋牌室扰民 问题，文广、房管、环保、公安、市场监管、城 管、文化市场行政执法、属地政府等都有一定的 职责，但各自“责任田”不够清晰，导致该问题 久拖不治、久治不绝，群众意见较大。
2.职能转变不自觉、不到位的问题。
党的十九大报告指出，转变政府职能，深化 简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执 行力，建设人民满意的服务型政府。但从调研来 看，各地普遍感觉到部门在简政放权上的自我改 革意识不强，力度还不够大，政府对资源的直接 配置过多，对微观经济活动的干预仍然较多，市 场主体的活力释放不够充分；公共服务供给不均 衡，公共产品种类不多，服务方式不够丰富，同 时市场监管和社会管理仍然相对薄弱，在满足人 民群众日益增长的美好生活需要上存在不平衡不 充分的问题，等等。比如，在政府监管领域，尽 管“轻审批强监管”的理念有所提升，但多头监 管、权责不对应问题依然存在，监管能力不足、 信息不对称现象普遍存在，平常监管不严，无心 顾及问题隐患，问题暴露后才一拥而上。
3.机构编制管理不科学、效益不高的问题。
机构编制资源是重要政治资源、执政资源。 机构编制管理不能简单地进行数字调整，必须以 职能为依据进行科学配置，让有限的机构编制资 源发挥出更大的效益。从调研情况来看，目前， 机构编制管理的主要矛盾是机构编制政策从严紧 缩与部门增编要求呼声日益高涨之间的矛盾。从 机构编制部门的角度来看，当前机构编制调整不 能很好地做到与职能调整同步考虑，部分单位职 能弱化、下放、转移，如在政府与市场、政府与 社会的治理边界逐步清晰的大背景下，政府管理 正由微观向宏观、直接向间接转变，政府简政放 权不断深化、审批事项不断减少、审批职能不断 弱化，同时部分政府职能也通过购买“第三方” 服务的方式向社会转移，但相应部门的机构编制 却没有同步减少；而有些部门特别是涉及民生保 障、安全生产、生态环境保护等领域的部门职能 明显增加，履职要求越来越高、监管难度越来越 大，但部门的机构编制并没有相应增加，基层也有一定的反响。
主要做法
针对调研收集到的问题，奉贤区强化担当、 狠抓落实，在机构改革中坚持“两手抓、两手 硬”，一手抓“部门‘三定’规定的制定”，按照 做细做实的要求，精细极致、高质量地推进“三 定”规定的制定工作，努力使“三定”规定更加 符合优化职能和事业发展的需要；一手抓“机构 编制法定化”，按照“坚持原则、较真碰硬、把住 关口、严控总量”的要求，加强机构编管理的制 度安排，完善编外人员管控机制，切实巩固控编 工作成果，不断提高机构编制管理的科学化规范 化法定化水平。
严把“职责分工”关，体现“三定”规定的 有效性。
部门履职当以“三定”规定为依据。部门职 责分工“清不清”，直接决定了部门履职“到位不 到位”，也决定了“三定”规定的有效性。为此， 在“三定”规定制定过程中，奉贤区按照“三个 坚持”的原则，严把职责分工关，力求部门间边 界清晰、分工明确。
一是坚持“一类事项原则上由一个部门统 筹、一件事情原则上由一个部门负责”的原则。 按照这一原则，规范调整涉及区规划和自然资源 局、区人力资源和社会保障局、区经济委员会等 19 家单位的 44 项职能，有效避免政出多门、责任 不明、推诿扯皮等现象。
二是坚持“理清职责关系、划清职责边界” 的原则。此次“三定”规定制定过程中，奉贤区 参照市相关条线部门“三定”规定中的“职责分 工”内容，同时结合本区有关边界模糊问题处置 规范，明确 16家单位的 42项职责分工，切实做到 职责更加协同、边界更加清晰，促使部门职能作 用更加彰显、行政效能不断提升。
三是坚持“有统有分、有主有次”的原则。 针对区域内中心任务、重点工作逐一明确牵头协 调部门，理顺不同部门在不同环节不同角度上的 管理职责，切实加大推进落实的统筹力度，提升 部门间的协同性，在“有统有分、有主有次”的框架内有力推动优质高效完成目标任务。
2. 严把“职能转变关”，体现“三定”规定的 科学性。
转变政府职能是深化行政体制改革的核心。 政府职能不是一成不变的，而应该按照时代要 求、发展需要、人民需求进行优化，该强化的强 化、该转化的转化、该弱化的弱化，切实以发展 的眼光、以人民为中心的思维推动政府职能转 变。在此次机构改革中，奉贤区牢牢把握“三 看”，严把职能转变关，确保职能符合经济社会发 展新要求以及人民群众新期盼。
一是看部门职能是否向“强宏观管理、弱微 观管理”转变。重点看职能是否符合新时代简政 放权、放管结合的要求，是否从以微观管理、直 接管理为主转向宏观管理、监督管理为主，切实 通过职能的转变从根本上扭转政府职能缺位、越 位、错位的现象，同时根据职能转变内容对有关 内设机构的职责也进行调整优化。
二是看部门职能是否向“公共管理、公共服 务、公共安全”转变。重点看职能是否符合打造 人民满意的服务型政府要求，是否更加注重公共 管理、公共服务、公共安全，是否有助于构建更 加完善的公共管理体系、公共服务体系、公共安 全体系，切实通过职能的履行最大限度地增强人 民群众的获得感、幸福感和安全感。
三是看部门职能是否向“区域重大发展战略 的实施”转变。重点看职能是否聚焦国家重大战 略的实施而展开，是否体现服务于上海加快建设 “五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化 国际大都市，是否符合本区打造杭州湾北岸综合性 服务型核心城市、“奉贤美、奉贤强”的战略定位等， 切实强化区域重大发展战略涉及领域的部门职能。
3. 严把“机构编制管理关”，体现机构编制的 法定化。
习近平总书记强调，提高机构编制水平，不 能仅凭经验，必须加强制度建设、法规建设。党 的十九届三中全会也明确指出，机构编制法定化 是深化党和国家机构改革的重要保障，要依法管 理各类组织机构，加快推进机构职能、权限、程 序、责任法定化。此次机构改革中，奉贤区坚持 “瘦身”和“健身”并重，深入挖潜编制资源，发挥机构编制最大效能，始终把规模控制在合理、 可持续的范围内。
一是区级机构实行总量控制和限额管理。严 格按照市委、市政府批准的改革方案设置机构， 对合署办公机构或挂牌机构逐一重新明确。同 时，按照“编随事走、人随编走”的原则，增加 了区生态环境局、区文化和旅游局、区应急管理 局等 12 个部门的行政编制，核减了区经济委员 会、区科学技术委员会、区水务局等 17 个部门的 行政编制，将有限的编制资源向土地规划、生态 环境保护、社会治理、民生保障、安全生产等领 域倾斜，实现“瘦身”与“健身”同步，做到了 “总量控制、动态调整、有保有压、统筹协调”。
二是全面清理规范议事协调机构、临时机 构、派出机构。通过持续开展精简合并，现有议 事协调机构和临时机构数量，已核减至原来的三 分之一；进一步明确议事协调机构一般不单设办 事机构，具体工作由相关部门承担，切实精简人 员；进一步规范派出机构管理，明确机构规格均 不高于内设机构规格。
三是加强制度安排。经梳理，近年来奉贤区 先后出台了 《关于规范控制相当于副处级事业单 位设置的意见》《关于规范党政群机关内设机构设 置的意见》 等机构设置方面的规范性制度，研究 制定 《关于加强和完善奉贤区事业单位人员编制 使用管理的意见》《关于规范机关事业单位编外用 工管理的实施意见》 等编制管理方面的规范性文 件，切实强化各类编制资源使用的统筹管理，做 到人员编制“紧约束”。此次机构改革中，奉贤区 在组织各部门学习中央机构改革系列精神的基础 上，对这些制度进行再学习、再认识，重申严格 执行机构限额、领导职数、编制总量等规定，不 得超职数配备领导干部，不得突破总量增加编 制，同时严格控制编外聘用人员，切实提高机构 编制纪律规矩意识。
主要成效
奉贤区涉及职能调整的 33 家党政部门“三 定”规定已全部印发，各部门均按照新制定的 “三定”规定履职运行，机构改革阶段性工作任务全面完成。回顾本次机构改革，奉贤区总体实现 了机构改革与各项工作的互促共进，改革平稳有 序，干部心齐气顺。
从部门“三定”规定制定的质量来看，各部 门“三定”是新班子到位后才研究，历经区人大 法工委、区委办、区政府办、区司法局等部门合 法性审查，再按规定程序上报审定。总体上，各 部门对“三定”规定的认可度较高。大家都认 为，“三定”规定结合了新形势新任务特别是新时 代经济社会发展新要求，精细极致定位部门职能 职责、深度思考政府职能转变方向，总体做到了 既与上级部门的职能职责相对应、又能充分体现 奉贤的区域特色。比如，区民政局将职能重点放 到“全面建成‘五位一体’的社会养老服务体 系，进一步完善面向儿童、残疾人等特殊群体的 社会福利举措”，积极构建与新时代要求相适应的 社会福利体系。再如，为落实好乡村振兴国家战 略、担当好作为主战场的职责，奉贤区将统筹实 施乡村振兴战略、扎实推进美丽乡村建设、深化 农业供给侧结构性改革、促进农民增收等作为区 农业农村委员会重中之重的职能，实行政策归口 “一门出”，推动解决好“三农”这个关系国计民 生的根本性问题。
从服务区域经济社会事业发展来看，各部门 按照新制定的“三定”规定履职尽责，与当前经 济社会事业发展的需求契合度较高，均能围绕市 委、市政府的重点工作，对标最高标准、最好水 平，从长远角度谋划事业发展，积极用未来定义 当下、用当下对标未来，高质量地推进各项工 作，特别是在拥抱“三大机遇”、打响“四大品 牌”、打造“四个奉贤”（无边界的奉贤、有品质 的奉贤、英雄的奉贤、创造的奉贤） 等方面阔步 前行，切实做到工作有兴奋点、落实有发力点、 经济有增长点、发展有新亮点。比如，区经济委 员会围绕奉贤当前产业发展定位，将“研究拟订‘1+1+X’（东方美谷美丽健康、智能网联新能源汽 车‘未来空间’以及战略性新兴产业和‘四新经 济’） 特色产业发展计划，并组织实施”作为首 项重要职责来推进落实，对奉贤下一步擦亮“中 国化妆品产业之都”名片、构建上海汽车产业发 展“第三极”等提供强有力的支撑和保障；再 如，新组建的区政务服务办公室聚焦“三定”规 定中的“‘放管服’改革、政府效能建设、电子 政务、营商环境建设”等四项重点职能职责，强 化担当、狠抓落实，努力将奉贤打造成为全市乃 至长三角营商环境最优区之一。
从区域机构编制管理效果来看，通过对职能 有所弱化的部门调减编制、对有的职能明显增强 的部门增加编制，各部门对机构编制“弱减强 增”的意识和认同感明显增强，为日后统筹全区 机构编制资源减少思想上的阻碍。同时，通过对 编制管理的制度化安排，各部门对机构编制法定 化有了更深刻的认识，对如何更好地使用机构编 制资源有了更深度的思考，对提升全区机构编制 资源效益产生了较大的促进作用。如有的部门在 面对职能内容增多、管理事项增加的情况下，在 不增加机构编制的前提下，采取内部轮岗、强化 学习培训等方式，不断增强干部履职尽责能力， 通过内部挖潜来主动应对事业发展的需要。
习近平总书记指出，党政机构属于上层建 筑，要适应经济基础变化的要求不断进行改革。 奉贤区将按照党中央国务院、市委市政府的新精 神新要求，在市委编办的具体指导下，进一步加 强党对机构编制工作的领导，继续在加快政府职 能转变、推进机构编制法定化、破除区域内机构 职能体系中存在的体制机制障碍和弊端等方面准 确识变、科学应变、主动求变，积极探索区级行 政体制改革、强化机构编制管理，为推动区域经 济社会高质量发展提供有力的体制机制保障。