徐 云
〔内容提要〕 自中央编办下发 《关于加强和创新事业单位法人登记监管工作的通知》 （中央编办 〔2016〕 81号），提出“依法监管、探索创新、公开公正”总体要求后，事业单位登记 管理工作逐渐步入法治化、规范化轨道。作为长期从事事业单位登记管理工作的一名基层实践 者，笔者认为，事业单位法人监督管理是事业单位登记管理工作的重要组成部分，是督促事业单 位按照自己的章程和职责依法开展各项业务活动，为社会提供各种服务的重要手段，但在实践过 程中，如何运用监管手段有效推动事业单位法人登记是事业单位法人监管过程中遇到的主要问 题。本文就事业单位法人监管的主要做法及成效、监管过程中的存在问题及对策建议做了一些思 考，旨在努力探索监管工作新方法，为正在开展的事业单位分类改革扫清障碍，巩固事业单位清 理规范成果。
主要做法及成效
为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会 主义思想和党的十九大、十九届二中、三中全会 精神，紧扣优化营商环境，持续推动“放管服” 改革，统筹推进各类机构改革，科学配置机构编 制资源，海门市委编办不断加强事业单位法人监 管与服务工作，实施登记管理服务标准化，着眼 事业单位规范运行，进一步提升事业单位登记管 理服务水平，积极履行监管职责，有力推动“放 管服”改革深入开展。
一是规范登记管理服务。注重学习强本领。 海门市事业单位登记管理局以“不见面审批”改 革要求为目标，依托“事业单位监管与服务云平 台”，认真贯彻执行 《事业单位登记管理服务标准 化规范 （试行）》，加强 《事业单位登记管理暂行 条例》 等法规的学习，增强工作人员政务服务意 识。建立制度优服务。严格实行法人年度报告公 示制、一次性告知制、办理时限承诺制等审批服 务制度，梳理事业单位登记管理、机关群团统一 社会信用代码赋码、政务和公益机构域名注册管 理等事项，优化业务流程，有效推动登记管理服 务增速提质。立卷建档细管理。2019 年，海门市 事业单位登记管理局对近年来办理设立登记手续 的 54 家事业单位建立登记档案，对上一年度办理编制管理研究 2019年第3期 变更登记的 90 家事业单位以及办理注销登记的 14 家事业单位的相关资料进行整理归档，并按照统 一标准进行分类排序、组卷装订、编制目录，通 过完善硬件设施、科学分类、查漏补缺等手段， 实现事业单位登记档案集中统一管理。
二是加强事中事后监管。全面覆盖严审查。 2019 年来，海门市事业单位登记管理局对上年度 全市412家事业单位提交的《事业单位法人年度报 告书》 从格式规范程度、材料真实程度等方面进 行审核，并重点核查上一年度开展业务情况，确 保事业单位申报材料的真实性、准确性、时效 性。截止目前，共办理设立登记 2 家，变更登记 233家，注销登记12家，补证登记2家。信息共享 助发展。借助江苏省政务服务网，录入登记事项 清单，将事业单位各类登记事项的申报条件、所 需材料、办理流程、办理时限在网上予以公布； 利用中央编办事业单位网上登记管理系统，定期 制作事业单位设立、变更、证书补领、注销登记 公告，并在网站进行公示。随机抽查提质效。 2018 年，制定出台 《海门市事业单位“双随机、 一公开”监管工作实施方案的通知》（海编办发 〔2018〕 30 号），并制定建立“一单两库一细则”。 按照事业单位法人名录库 （共 414 家） 总量 3％的 比例，随机抽取海门市海门港新区实验学校等 12 家事业单位法人，并开展实地核查。检查结果向 社会公开并纳入事业单位法人登记档案，强化事 业单位法人公示信息抽查工作严肃性和威慑力， 确保事业单位监督管理工作有序运行。
三是推进信用等级评价工作。联合市信用 办、市人民法院、市公安局、市财政局、市人社 局等 11 个部门印发了 《海门市事业单位信用等级 评价办法 （试行）》，对全市事业单位实行信用等 级评价，促进和引导事业单位更好地提供公益服 务。扩大参数重自律。2019 年，海门市事业单位 登记管理局对教育、卫生、文化、农业等共159家 各个行业及部分市直属事业单位进行参评，同 时，根据事业单位实际工作情况和所涉事项的权 重比例，修订完善评价指标内容及分值占比，强 化社会监督，建立科学合理评价体系，进一步增 强事业单位法人自律，提升事业单位公益服务质 量和水平。开展培训夯素质。开展事业单位法定 代表人培训是促进事业单位健康有序发展的重要 途径，也是提高法定代表人思想业务素质、提升 工作能力和管理水平的具体举措。2018 年，举办 了事业单位法人培训，就事业单位发展的新形 势、新任务和新要求，围绕事业单位诚信体系建 设的必要性和紧迫性、外地做法及上级要求、南 通市事业单位信用等级评价及双随机抽查工作情 况等方面进行解读，并具体解析了事业单位信用 等级评价工作的内容和评价指标，并就下阶段如 何探索优化事业单位监管进行了交流分享。2019 年，按照预期，将继续对事业单位法定代表人进 行培训，提升法定代表人履职能力。部门联动聚 合力。为加强对事业单位法定代表人，尤其是法 定代表人中的党员干部在党纪政纪方向的监管和 约束，海门市将纪委 （监察委） 列为监管单位， 针对事业单位法人违法违纪情况提供相关信息并 打分。按照事业单位信用等级评价划分标准，最 终确定信用等级，并在网上进行公示。
事业单位法人监管存在的问题及原因
随着事业单位登记管理一系列规章制度的完 善，通过对事业单位法人的年检、抽查、信用等 级评价等方式，法人监管工作逐步进入规范化、 程序化和制度化的正常轨道。但事业单位登记管 理机关在监管过程中还存在办法不多和手段不强 等问题，究其原因如下：
一是监管基础相对薄弱。虽然 1998 年国务院 颁布的 《事业单位登记管理暂行条例》 及实施细 则均规定，对出现违规行为的事业单位，可以暂 扣其法人证书及单位印章，并责令限期改正、撤 销登记、收缴证书及印章等处罚——从形式上赋 予了登记管理机关对事业单位依法管理的权力， 但实际上监管工作缺乏具体的可参照的法律法 规，对事业单位的监管手段少、处罚措施偏弱。 一旦收缴证书、印章后，该单位则无法缴纳保险 发放工资，易产生不稳定因素，处罚执行操作性 不强。同时，在事业单位法人年检过程中，笔者 常会遇到法人信息变更不及时、应注销而未注销 等情况。尽管已经建立了部门联动机制，但系统 完善的事业单位监督管理联动机制协调性不强，制约力度不够。从整体上说，目前对事业单位法 人的监管主要还是依托事业单位登记管理局。而 事业单位登记管理机关在大多数地区属于编办的 下属单位，在监管体制、工作机制、法规条件、 队伍状况等方面相对薄弱，这些都制约着监管工 作的有效开展。
二是管理体制相对落后。长期以来，地方都 实行管办一体化的事业体制，主管部门对下属事 业单位的人事、财务、资产、职能甚至运行模式 都具有决定性和主导性作用，事业单位本身缺乏 自主权。这势必造成这些事业单位认为只需要对 主管部门负责即可，从而影响工作的积极性和主 动性。作为监管部门的登记管理机关，在监管过 程中发现了应由其自身独立承担的民事责任，该 事业单位也认为与其关系不大，因为有其举办单 位兜底。这种体制已经背离了登记管理制度的立 法初衷。此外，按照设立登记的程序要求，申请 单位提交书面材料时需加盖单位印章，而刻制印 章或银行开户又需要先出示 《事业单位法人证 书》。两者之间在程序办理上前后矛盾，各职能部 门间又相互为难，使得监管机关无所适从。
三是法律意识相对欠缺。一些事业单位和主 管部门对法人登记的政策法规了解甚少，认为事 业单位同机关一样都是国有，是否进行法人登记 并不重要。有的未登记事业单位受主管部门委托 和安排，以主管部门的名义同样可以开展活动， 因而觉得是否核准登记取得法人证书与非法人事 业单位没有区别，除非在办事受限时才会想起办 理法人登记。有些单位虽然进行了登记领取了法 人证书，平时也是束之高阁，仅在年检或变更事 项时一用。在工作中，笔者发现，事业单位法人 注销登记成为老大难。注销登记办理是以事业单 位法人申请为前提，是依申请的行政行为。但有 些事业单位往往不重视注销登记，从而出现事业 单位不申请注销，登记机关就不能主动启动注销 程序的尴尬局面。
对策及建议
事业单位法人监管是一项综合性、长期性、 法制性工作，需要我们与时俱进，积极探索，不 断创新和完善登记管理法规及实施办法。针对之 前提到的问题和原因，结合笔者所在地区实际做 法和自身工作体会，就事业单位监管作如下几点建议：
一是完善事业单位信用评价。进一步完善事 业单位监管与服务平台建设。主动做好与相关部 门的信息共享、业务协同。加快监管与服务平台 中的事业单位信用信息归集模块与各监管部门数 据库的对接工作。建议建立事业单位信用等级评 价联席会议办公室，并由登记管理机关发起，法 人代表及有关部门负责人组成评审小组，成立事 业法人协会，将事业单位信用等级评价与双随机 抽查工作有机整合，充分发挥部门联动作用，重 大问题联合协商、联动检查，并逐步引入第三方 评价机制，加大信用约束力度。将年度报告与年 度绩效挂钩，评定年审等级，将年度报告与年度 目标考核结合，突出年度绩效，进行积分评级， 给予优、良、合格、待合格评定。并实施登记内 容变更报告制度。凡涉及登记注册内容的变更， 特别是对机构名称、业务范围、人员编制增减、 办公地址等，事业单位法人及其主管部门应及时 向登记管理机关报告，使登记机关提前介入事业 单位法人变更过程之中，运用变更登记或注销登 记的法制手段规范事业单位变更活动，做到登记 管理工作及时、准确、规范。
二是增强事业单位法人履职能力。“深化事业 单位改革，强化公益属性，推进政事分开、政企 分开、管办分离”是党的十九大提出的新要求。 鉴于在登记管理过程中遇到的部分财务不独立、 规模较小的单位，由于有其主管部门兜底，监管 部门所采取的诸如收缴法人证书等监管手段对其 影响不大甚至可以说是毫无影响。因此，构建新 型事业单位管理制度体系，增强事业单位独立履 行职能的本领显得尤为重要。一旦事业单位分类 改革完毕，事业单位法人将对其自身的职能、作 出的行为、提供的公共服务以及组织的绩效和效 益等承担完全责任，事业单位登记管理部门对法 人的监管将起到真正的约束和制约作用。同时还 应完善事业单位法人治理结构，激发事业单位活 力，促进机制创新，强化公益属性，减少政府主 管部门的直接管理和干预。扩大事业单位参与决 探索加强事业单位法人监管 进一步规范事业单位法人运行策和监督的范围，通过维护事业单位用人决策 权、收入分配自主权和财务管理自主权，使事业 单位成为真正独立运作的法人，逐渐规范事业单 位法人运行。
三是加强事业单位法人监管力度。抓住事业 单位法定代表人这个关键少数，加强政策宣传， 推进诚信教育，探索建立以集法人代表论坛、培 训教育、调研考察、交流互动为一体的全新法人 培训工作体系。加大法制宣传和强制性监管力 度。对评定为“优”级的给予“优秀事业单位法 人”或“优秀事业单位法定代表人”奖励，对于 “待合格”者，要求进行限期整改，及时复审评 定，仍不合格者，建议主管部门及相关部门取消 其单位和负责人年度评优评先资格，并实行跟踪 管理。增强监管和处罚的可操作性、规范性、强 制性，推动事业单位登记管理真正更好地服务社 会经济又好又快发展。
（作者单位：中共南通市海门市委机构编制委 员会办公室）