王 军
〔内容提要〕 在本次机构改革中，青岛市行政审批服务局是全国副省级城市组建的第一 个市级行政审批局。作为新组建的改革前线局，今年是青岛市行政审批服务局“立业立局”的元 年，能否在改革大局中担当作为“立起来”，在这个特殊的改革“窗口期”，有必要在“不忘初 心、牢记使命”主题教育中，回归行政审批制度改革的原点和初衷，围绕三个“为什么”和一个 “怎么办”，思考新时期的使命担当，探讨改革的“实招、硬招、巧招”。
不忘初心，溯源改革初衷
习近平总书记指出：“一切向前走，都不能忘 记走过的路；走得再远、走到再光辉的未来，也 不能忘记走过的过去，不能忘记为什么出发”。组 建行政审批局，一定不能忘记改革初心，要溯源 改革的初衷，思考制度设计的本源，回答好三个 制度设计的基础性问题：为什么要进行相对集中 行政审批权改革，为什么是相对集中而不全集 中，为什么集中之后会产生监管边界。
1.为什么要相对集中行政审批权。
实施相对集中行政审批权改革是一项“应对 式”的改革，是应对外部、内部两大压力而推进 的改革。一方面是应对外部市场环境的压力。我 们国家行政审批制度改革的工作起点是 2001 年， 这一年也是中国加入 WTO 之年。为了适应市场经 济转型的需要和应对世贸组织规则的要求，必须 要进一步改革高度集中的计划经济体制，因此国 务院启动了行政审批制度改革，正式组建了国务 院行政审批改革领导小组，负责统筹领导推进全 国的行政审批制度改革工作。另一方面是应对内 部政府职能转变的压力。行政审批制度改革的初 衷之一就是要转变政府职能，杜绝“编外审批” “以批代管”等问题，通过清理、规范审批权力来 遏制制度性腐败。所以，2001 年组建的国务院行 政审批改革领导小组，其办公室既不设国务院办 公厅，也不设在中央编办、国家发改委等部门， 而是设在了国家监察部。最近几年，各级陆续开 展了权责清单制定工作，从权责清单制度的逻辑 起点看，这项制度的本质是限制权力而不是设定 权力，在执行过程中个别机关借权责清单设立了 若干部门权力，这是当前很大的一个误区。
2.为什么是相对集中而不是全集中。
“简”不是“减”。相对集中行政审批权是简 政放权的一招“先手棋”。简政放权是简化的 “简”，而不是减少的“减”，两个字的含义是不同 的。“减”强调的是数量上的减少，而“简”既强 调数量又强调结构与程序，在数量减少的同时， 还强调程序上的简化、结构上的优化与合并精 简。所以，集中审批事项，强调的是相对集中， 而不是全部集中，不是追求“数字政绩”的简单 数量比拼。回归制度设计的初衷，2001年 10月 24 日，国务院行政审批改革领导小组组长、国务院 副总理李岚清就指出：“改革行政审批制度，要有 数量和比例的要求，但是不能简单地把数量和比 例作为衡量改革成功与否的标准。判断行政审批 制度改革工作是否达到了预期目标，关键是看应 该减的是否减下来了，应该保留的是否加强了监 督，应该作其他处理的，是否进行了妥善处理”。
集中的标准是什么。究竟哪些应该集中、哪 些适宜集中、哪些可以集中，要分类研究标准。 山东省委编办和省政府法制办 《关于推进相对集 中行政许可权改革组建市县行政审批局的意见》 中已经给出了明确的答案，比如，对于涉及程序 复杂、专业程度高涉及重大公共安全、公共利益 等行政审批事项可以暂不集中，暂不划转。当 前，全省都在进行机构改革之后的新一轮权责清 单梳理工作，这是一个清权、确权、配权、晒 权、制权的全流程过程，这其中配权是一个考验 政府能力和水平的重要一环，哪些审批权力分配 给行政审批局，而哪些暂时还不能分配给行政审 批局，这些都是需要慎重研究的。 行政审批会彻底消失吗？随着行政审批制度 改革的深入推进，行政审批事项越来越精简，会 不会最终彻底消失？可以说，世界没有一个国家 没有行政审批，只是出现的名称不同，有的国家 称行政审批为行政管制。从特性上说，行政审批 有点像“疫苗”，合理使用疫苗是对健康有益的， 而不当使用或过度滥用则有害健康，与之相仿， 适当审批有利于规范市场经济秩序，而过度审批 则有损市场活力。
3.为什么集中之后产生职责边界不清。
首先需要树立一个观点，部门之间有边界是 正常的，没有边界才是不正常的。职责边界的产 生是市场细分和产业跨界融合的结果，也是组织 的天然规律，我们必须承认与正视部门的职责边 界，不要一提边界就认为是问题。就行政审批制 度改革工作来说，行政审批局与行业主管部门、 执法机构等产生边界主要有三方面原因： 碎片化的行政权力，切割、冲击了整体政府 的运行机制。
行政权力在规模、结构、边界、方 式及流程等方面的重构，不是整体委托，而是切 割委托，行政审批制度改革所需要的一些前提性 和配套性的支持因素还在完善的路上，还没有全 面到位。立法护航下的整体政府，一定程度上形 成了审批局“小马拉大车”和“两头够不着”的 情况，“审批”难以得到前头全面有效的“规划决 策支撑”，难以得到后头及时有效的“执法处罚兜 底”支援。这其中一定要更正错误理解，要树立 一个正确的观点“没有审批也需要监管”。审批不 是监管的充分条件，审批是事前的，是“你来” 的问题，没有审批也是要监管的，监管是全程 的，是“我往”的问题。 划转执行过程中的碎片化，更加剧了流程的 不完整。“硬抽人，抽硬人”的政策没有完全执行 到位。
支撑审批行为的决策论证人员和技术性辅 助性人员，没有充分划过来。划转过程存在“只 划今天没划昨天”的情况，如涉及到审批的历史 档案、原始数据库等没有完整划入，导致涉及变 更审批等事项无证可查，无从了解设立审批的情 况。 官本位文化的天然属性。传统的官本位文化 中，部门往往习惯于直接纵向指挥，不愿意间接 横向协调，这也导致了审批局和部门之间难协 调、难沟通。行政审批制度改革是一场触及利益 的改革，用李克强总理的话说“这是一场刀刃向 内的政府自身革命”，用基层个别部门的话说“审 批局夺了一些部门的权，划了部门的人，割了部 门的肉”，因此，在这样的背景下，审批局组建初 期，在改革推进中尤其宝贵的部门协调配合、相 互补位机制时常出现缺失。
牢记使命，破解改革难题
围绕上述“三个为什么”，下一步的对策就聚 不忘初心，溯源改革初衷 牢记使命，破解改革难题集解决好“一个怎么办”：怎么样明晰边界实现协 调顺畅，主要靠“自身强身健体，外部借力造 势”。要从思想观念、体制机制、业务能力等多方 面创新突破，有所作为。
1.迅速启动地毯式干部培训，探索建立“审批 小夜校”。
在体制改革后的干部培训工作方面，市纪委 监委做出了很好的榜样，值得我们局认真学习借 鉴。当年，纪委“三转”之后，组建派驻纪检 组，组建监察委员会，也从相关部门转隶人员编 制，与今年组建市行政审批局从相关部门转隶人 员的情况基本是一样的。新机构组建后，纪委监 委十分重视干部培训工作，靠多频次岗位培训， 使转隶过来的干部快速熟悉的岗位职责与业务。 今年 1-7 月份，纪委监委的培训量达 3200 人次。 这方面，值得我们局好好学习借鉴。我们局这次 从 19 个部门划转了行政审批事项，转隶人员规模 达超过 60 人，全局 2/3 以上人员为新转隶入局的。 面对新人新岗位，必须靠全覆盖高强度的地毯式 全员培训才能快速适应岗位需要。针对我局工作 时间必须全在窗口及午间周末延时服务的特点， 可探索建立“审批小夜校”的培训模式，利用晚 上时间开展全员培训，通过一轮又一轮的地毯式 轰炸培训，快速提高干部专业化水平，力争早日 实现“专业的人做专业的事”。
2.主动嵌入、靠前服务，全力保障市委市政府 的中心工作。
市行政审批局的主责主业就是审批和服务， 要把服务寓于审批的全流程中。要立足于“三个 主动”嵌入：主动嵌入国家省市重大发展战略、 主动嵌入“十五个攻势”、主动嵌入重点“双招双 引”项目，靠前服务市委市政府中心工作。组建 功能区行政审批服务改革攻坚“小分队”，主动到 上合示范区、西海岸新区、前湾保税港区等国家 级重点功能区，到功能区体制机制改革创新的火 线去，帮助功能区不断促进扩大开放，推进贸易 便利化。同时，要聚焦 15 个攻势推进中的“山 头”和“碉堡”，蹲点调研、解剖麻雀，靠前服务 “双招双引”重点项目，到项目现场和一线解决问 题。各行政审批业务处室要确保常年有一定比例 的人员在各个点上跟踪服务、聚焦症结、扭住关 键，推动落实，实现市委市政府中心工作指到哪 里，我们的靠前服务就跟到哪里。
3.建立制度机制，靠制度刚性约束保障职责运 行。
按照问题导向，建立健全制度与机制：一是 职责边界清单制度，明确行政审批局与行业主管 部门、行政执法机构之间的监管职责边界，建立 权力约束机制；二是审批服务环节制度，明确现 场勘验、技术审查、竣工验收、数据推送、平台 共享、信用监管等核心环节的职责分工制度；三 是利用好领导小组办公室的牌子，建立市政府层 面的高层议事协调机制，利用窗口期研究解决改 革推进中的重点问题；四是科学决策机制，组建 行政审批服务专家委员会，就重大、重点审批服 务事项进行专家论证和风险评估，为审批提供科 学决策依据；五是公众参与机制，民之所望，施 政所向，进一步健全社会监督与公众参与机制， 重大改革政策听取市场主体、社会组织的意见建 议。
4.坚定改革共识，把“三化一型”干部标尺立 起来。
相对集中行政审批制度改革的方向没有错， 我们必须坚定的走下去。改革成效好与不好就在 于制度设计者和制度执行者的水平。我们局能否 在改革大局中担当作为“立起来”，关键在于干 部，我们应该树立怎样的干部标尺？市委已经有 了明确的意见，就是重点看是否善于用市场化、 法治化的办法谋划发展、解决问题、推动工作， 是否重规则、讲诚信、守法纪，是否具备专业精 神、专业素养、专业能力，是否具有国际视野、 全球胸襟、开放格局，切实把“三化一型”的标 尺立起来。推动“述理论、述政策、述典型”常 态化，全面推行重大决策、重要工作“答辩制”， 切实提升谋划工作的高度、宽度、深度和精度。
既要心系百姓，又要心怀天下
1.从一定意义上说，市行政审批服务局是市政 府的“底色”局。 市行政审批服务局是唯一一个全员服务群众 和市场主体的政府工作部门，作为市政府最大的窗口单位，与企业、群众接触最密切、最直接。 在老百姓心里，可能分不清 53 个党政部门，百姓 认为办事大厅就是审批局，审批局对待企业、群 众的态度就代表了政府的态度。所以，从这个意 义上说，行政审批局的形象就代表了整个市政府 的形象，是政府的“底色”。
2. 心系百姓，从百姓的角度出发开展流程再 造。 当前，我们正在推进行政审批政务服务标准 化工作，为什么投入了如此大的人力成本和时间 成本，仍然效果不佳，群众和市场主体的认知度 和认可度不高，对审批要件的办事指南仍然看不 懂，难以全部实现“一次办好”。根本在于我们的 出发点还是从站在了自身角度，而不是站在百姓 角度，还是“政府端菜”而不是“百姓点菜”。这 一点，海尔在工业互联网创新中已经做出了有益 的探索。海尔的 COSMOPlat 模式就是“先有用户 再有产品”，先有海量用户的需求信息，然后再整 合资源，做出满足每个用户需求的大规模定制化 产品。我们的标准化梳理和流程再造就是要站在 市场主体和群众的角度，优化流程，重塑审批的 要件、环节、流程，进行颗粒化改造，对于审批 要件，能提供样本的提供样本，能提供模板的提 供模板，同时改造审批要件用语，通过“法律术 语变白话、技术术语变白话、口口相传变文字” 改造，最终实现审批指南“能识字就应该能看 懂，照着葫芦能画出瓢”。
3.心怀天下，拿着“地球仪”研究问题。 当前，我们正面临世界百年未有之大变局， 上合峰会等活动的成功举办，给青岛注入了更多 的活力和动力，习近平总书记勉励我们要“办好 一次会、搞活一座城”，面对难得的历史机遇和挑 战，我们行政审批局的领导干部和工作人员更加 需要跳出青岛看青岛，用国际化的视野看待问 题、解决问题，不断提升自身格局，着眼全局、 服务大局。 相对集中审批权组建行政审批服务局，只是 解构行政权力的第一步，更伟大而艰巨的任务是 解构之后的重构，通过流程再造将解构之后的行 政权力重构起来，实现化学融合，体现新体系新 机制的运行实效。习总书记说“我们都在努力奔 跑，我们都是追梦人”。行政审批服务局的改革之 路，任重道远，让我们对人民多一些情怀、对改 革多一些耐心、对事实多一些真话，在行政审批 制度改革的道路上共同砥砺前行！
（作者单位：山东省青岛市行政审批服务局）