赵晓雷
〔内容提要〕 中国在全国各地设立多个自贸试验区，是新时代推进改革开放的一项战略 举措，旨在通过自贸试验区建设，持续深化差别化探索，带动国家的区域发展战略，形成更高层 次改革开放新格局。
近来，有关自贸试验区的好消息不断。其 中，有两个“重磅新闻”：一个是国务院发布 《中 国 （上海） 自由贸易试验区临港新片区总体方 案》，另一个是国务院印发山东、江苏、广西、河 北、云南、黑龙江6个新设自由贸易试验区总体方 案。由此，拉开了“1+3+7+1+6”的新一轮自贸试 验区建设大幕。
其中，临港新片区是上海自贸试验区发展 “高开高走”的新进程，也是上海新一轮发展的战 略空间拓展。这条面向海洋的“自贸区弧形地 带”，将成为中国全方位高水平开放的前进基地、 深度融入经济全球化的重要载体。
临港新片区在建设目标、核心功能、主要任 务措施及管理模式等方面，与原有片区相比具有 差别化特征。临港新片区的建设目标是建成具有 较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能 区，核心功能是集聚配置全球高端资源要素，主 要任务措施是建设具有国际市场竞争力的开放型 产业体系，管理模式是参照经济特区管理。
一般来说，特殊经济功能区的选择条件是国 家战略需要、国际市场需求大、对外开放要求高 但其他地方尚不具备实施条件的重点领域，实施 更深层次、更宽领域、全方位高水平开放，目的 是深度融入经济全球化、服务国家全面开放总体 战略布局。
因此，临港新片区的特点包括：一是高度开 放，二是高端前沿。通过更高水平的开放、更深 层次的制度创新，构建投资自由、贸易自由、资 金自由、运输自由、人员从业自由的开放型经济 新体制，集聚配置全球高端资源要素，建设高端 前沿的开放型产业体系，形成发展新动能，带动 高质量发展。
全球贸易投资的“规则重构”， 一定程度上对中国形成挑战
建设自贸试验区是新形势下全面深化改革、扩大对外开放的一项战略举措。在新的发展阶段，自贸试验区要成为制度型开放创新平台，率先实现向制度型开放转变。
在当下的国际经贸关系中，与制度型开放相关的国际投资保护与贸易自由化规则主要包括：消除贸易壁垒 （包括关税和非关税壁垒），外商投资的准入前及准入后国民待遇 （负面清单管理模式），公平竞争和竞争中立 （对所有投资一视同仁的商务环境和监管要求），资金自由转移 （与投资相关的资金和利润可以自由跨境转移），政府采购非歧视和透明化原则，投资者与东道国争端解决机制，以及知识产权保护、劳工保护、环境义务，等等。
比如，新的“美国—墨西哥—加拿大协议”， 主要包括高标准的知识产权保护、确保数据跨境 传输的数字贸易、为保护中小企业而提高跨境贸 易最低减让标准、金融服务市场自由化、高透明 度承诺的货币政策，还包括集体谈判权及最低工 资限制的劳工保护、全面可执行的环境义务等条 款，以保证更自由的市场、更公平的贸易与强劲 的经济增长。这些条款不单单是商品和要素流动 层面的，也涉及行为规则、制度和法律层面。 制度型开放与国际经贸变局相联系。2010 年 以来，全球贸易投资进入规则重构谈判周期。美 国及其他发达国家在双边、多边谈判中对国际贸 易和投资制定更高标准的规则，以求凭借其在全 球市场体系、价值链体系和治理方面的优势，继 续掌握经济全球化发展的引领权。 中国是当今世界主要经济贸易大国，与世界 各主要经济体保持密切的经贸往来。一定程度 上，“规则重构谈判”将对中国形成挑战，一些规 则更涉及中国经济及治理的结构性弱点。
如果对 形势变化缺乏有效应对的思维和策略，恐将损害 中国的全球化利益。 面对全球经贸体系和治理规则的新一轮调 整，中国应采取积极主动的态度来加以应对。中 国是经济全球化的积极参与者和受益者。我们并 不挑战现行世界经济体系，而是以改革开放、和 平发展的积极姿态融入经济全球化。 基于这样的战略思维，中国继续推动全方位 对外开放，并适应新形势、把握新特点，推动由 商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。 2019 年 4 月 26 日，国家主席习近平在第二届 “一带一路”国际合作高峰论坛开幕式主旨演讲中 宣布，中国将采取一系列重大改革开放举措，加 强制度性、结构性安排，促进更高水平对外开放。 例如，更广领域扩大外资市场准入，更大力 度加强知识产权保护国际合作，更大规模增加商 品和服务进口，更加有效实施国际宏观经济政策 协调，更加重视对外开放政策贯彻落实，等等。 中国扩大开放的举措，是根据改革发展客观 需要作出的自主选择，有利于推动经济高质量发 展，有利于满足人民对美好生活的向往，有利于 世界和平、稳定、发展。同时，也希望世界各国 创造良好投资环境，平等对待中国企业，为正常 开展国际交流合作活动提供公平友善的环境。 总之，一个更加开放的中国，将同世界形成 更加良性的互动，将带来更加进步和繁荣的中国 与世界。
持续深化差别化探索，带动形成 更高层次改革开放新格局
中国在全国各地设立多个自贸试验区，是新 时代推进改革开放的一项战略举措，旨在通过自 贸试验区建设，带动国家的区域发展战略，形成 更高层次改革开放新格局。
在国家战略框架下，各地自贸试验区持续深 化差别化探索，在各自的基础条件下在某些领 域、某些任务方面争创一流，体现了对国家战略 的执行力、完成率、创新性。各地自贸试验区的 基础条件、区位条件、发展阶段有差异，但发展 路径都是以制度创新为核心，实行高水平的贸易 和投资自由化便利化政策，推动改革开放和高质 量发展，为的是成为新时代改革开放的新高地。
例如，上海自贸试验区创新试验以“证照分 离”改革为核心的现代商事登记制度，以“放管 服”为中心的事中事后监管服务制度，以外商投 资负面清单管理为核心的、符合国际通行规则的 投资开放管理制度，以国际贸易“单一窗口”为 核心的贸易便利化监管制度，以权益保护和商事 仲裁为核心的法治保障制度，以制度创新和可复 制推广为核心指标的第三方绩效评估体系，等 等。下一步的任务是加强系统集成，使各项制度 创新更加成熟和定型。 又如，河北自贸试验区雄安片区的战略定位 和发展目标是构建投资贸易自由化、便利化制度 自贸试验区建设怎样“高开高走” 打造扩大开放新高地和全球高端资源集聚 配置新平台，培育区域开放合作竞争新优势，发 展成为雄安新区高水平开放、高质量发展的引领 示范区。
毫无疑问，自贸试验区建设已经进入“快车 道”，但并不仅仅简单停留于扩容。就自贸试验区 营造优良营商环境而言，相关制度型开放要素包 括：以外商投资负面清单为核心的国际投资管理 制度，促进对外投资的境外投资企业备案管理和 服务制度，与放宽市场准入相联系的现代商事登 记 （证照分离） 制度，以权益保护为核心的法治 保障制度，等等。 其中，外商投资负面清单管理制度与大幅放 宽外资准入相联系。2013年9月，上海自贸试验区 率先实施 《中国 （上海） 自由贸易试验区外商投 资准入特别管理措施 （负面清单） 》（2013 年 版）。2019年6月，《自由贸易试验区外商投资准入 特别管理措施 （负面清单）》（2019 年版） 发布， 适用于全国自贸试验区。
从 2013 年版到 2019 年版，自贸试验区外商投 资负面清单的准入限制大幅放宽，负面清单之外 的领域按照内外资一致原则实施管理。 2018 年 11 月，国务院还印发了 《关于支持自 由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》，赋 予自贸试验区在提升贸易便利化方面更大改革自 主权。 新措施包括：支持有条件的自贸试验区研究 和探索赋予铁路运单物权凭证功能，提高国际铁 路货运联运水平；支持在自贸试验区依法合规建 设能源、工业原材料、大宗农产品等国际贸易平 台和现货交易市场；支持开展艺术品保税仓储和 进出口经营活动；支持自贸试验区试点汽车平行 进口保税仓储业务；支持个别自贸试验区在对外 航权谈判中利用第五航权，设立首次进口药品和 生物制品口岸，等等。 通过扩大开放、深化改革、制度创新，自贸 试验区已成为集聚配置全球资源要素的新高地。 截至 2018 年底，除海南外的 11 家自贸试验区 以约万分之二的国土面积，创造了新设外资企业 数、实际使用外资、进出口总额占全国比重分别 为 15.54%、12.12%和 12.25%的经济绩效。2019 年 1 月至 7 月，全国 12 个自贸试验区实际使用外资 754.7 亿元，同比增长 14.6%，占全国的比重为 14.2%。 可以说，自贸试验区是中国全面参与、引领 经济全球化的重要载体。
主动对标的同时，也要积极参与 评价指标体系设计与完善
从地理位置考察，临港新片区连接洋山深水 港和浦东国际空港，区位优势良好；从产业定位 考察，原临港产业区的目标是建成集先进重大装 备制造、现代科技研发、出口加工等功能为一体 的国家新型工业化产业示范基地。 新片区选址临港，既能发挥洋山深水港和浦 东国际空港的国际通道优势，又能与临港产业基 础和临港地区的区域品牌进行整合，符合国际贸 易产业链、科技研发产业链、先进制造业产业链 相融合的产业发展前沿趋势，符合临港新片区的 建设目标与核心功能。
临港新片区的发展，对标的是国际上公认的 竞争力最强的自由贸易园区。那么，什么是竞争 力最强的自贸区？国际权威评估机构的指标体系 并不完全相同。这里来看看英国 《金融时报》 的 排行榜以及世界自由区组织的“未来自贸区计 划”评估体系。 2009年，《金融时报》 推出“面向未来的全球 自贸区”评价体系；2014 年，又推出“年度最佳 全球自贸区”评价体系。 2014 年至 2018 年度，迪拜多种商品交易中心 连续 4 年被评为年度最佳自贸区；在区域排名中， 菲律宾的苏比克湾自由贸易区、哈萨克斯坦的创 新科技园经济特区都曾获亚太第一的排名。 中国的自贸试验区及保税区中，上海自贸试 验区外高桥保税区进入过 《金融时报》 的评价系 统，并于 2011/2012年度在“面向未来的全球自贸 区”评价体系中位列全球第一位。
现在，世界上关于自由贸易区的国际组织主 要有3个，即世界自由贸易区协会、世界自由贸易 区联合会和世界自由区组织。其中，影响力较大 的是世界自由区组织。这一组织于 2014 年 5 月在日内瓦注册成立，总部位于阿联酋迪拜，是颇具 影响力的自由贸易区非政府国际组织。 2016年5月，世界自由区组织在第二届年会上 推出“未来自贸区计划”国际动议，旨在引领全 球自由贸易区卓越发展，并希望以此为框架构建 一套具有引领性、适用性的国际评估体系。该计 划包含“卓越性和最佳实践”“创新和创业”“可 持续性”等核心支柱及其组成部分，并为实现可 持续发展的目标提供所需的工具和资源。 比较来看，世界自由区组织的“未来自贸区 计划”以及 《金融时报》 的“面向未来的全球自 贸区”评价体系，符合中国高质量发展及高水平 开放战略。特别是，符合上海自贸试验区临港新 片区对标国际最高标准、最好水平以及面向全 球、面向未来，在新的时代坐标中追求卓越发展 的要求。
因此，建议在统计口径和数据质量一致性条 件下，在全球运营良好的自贸区中选取最优单项 指标作为对标值，集合成一个“模拟”的全球最 高标准自贸区，作为临港新片区对标的国际标 杆，保证国际标杆的前沿性和引领性。 同时，在主动对标的同时，要积极参与相关 国际评价指标体系的设计与完善。2017 年 11 月， 上海自贸试验区管委会与世界自由区组织就共同 开展自贸区标准制定初步达成合作意向。2018年4 月，世界自由区组织在第三届国际年会和展会上 发布了“未来自贸区计划”评估指标体系。 据了解，该体系的第四个维度“卓越商业和 经济贡献”，引入了上海自贸试验区管委会推介的 有关自贸区营商便利和经济贡献的一级、二级指 标及指标度量。根据这套评估指标体系，世界自 由区组织迪拜总部于 2019 年开始对全球自贸区的 营商环境展开评估，评估结果尚未公布。 未来，上海自贸试验区可以通过积极参与国 际标准制定，在自由贸易区评价和引领发展中发 挥建设性作用。这既有利于自贸试验区对标竞争 力最强国际标准、确立追求卓越的发展坐标，又 可使自由贸易区评价体系更具有普遍性。其中， 争取获得标准和规则的制定权，理应成为制度型 开放的题中应有之义。
（作者系上海财经大学上海发展研究院、自由 贸易区研究院院长，教授） 自贸试验区建设怎样“高开高走”