胡振
〔内容提要〕自2010 年起，江苏省淮安市由经济发达镇的强镇扩权，到重点中心镇的扩权强镇，再到全市域乡镇行政管理体制改革，基层整合审批服务执法力量改革经历了点片面的“三步走”。本文以强镇扩权和扩权强镇的定义、实质、基础及亟待厘清的认识误区、亟待规范的操作盲区为主要内容，给出了实现强镇扩权与扩权强镇生机勃勃的对策，以期对广大读者有所启发。
近年来，淮安市抓住经济发达镇行政管理体制改革试点这一契机，在扩权放权、创新机制等方面积极探索，实现了从被动搞“强镇扩权”到主动抓“扩权强镇”的质变，提升了基层发展活力，加快了新型城镇化的进程，促进了基层社会治理体系和治理能力现代化。2019 年1 月，中办、国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》印发后，淮安迅速行动，采取市县联动方式，集中开展基层整合审批服务执法力量“镇镇到”调研活动，市县两级编办共组成24 个调研组，对全市57 个镇逐一调研，全面了解乡镇行政管理体制现状，为进一步推进基层整合审批服务执法力量把好脉搏、出好主意、当好参谋，翻开了全市乡镇整合审批服务执法力量改革的新篇章。
强镇扩权，点上改革硕果累累
所谓“强镇扩权”，是县级政府依法通过授权、委托、“确认+交办”或机构延伸等方式，向经济规模大、人口数量多、城镇化水平高的经济发达镇下放权力的行政管理体制改革，以有效破解权小责大、职权倒挂导致的“小马拉大车、大脚穿小鞋”等现象，其实质是使政府转型速度适应经济社会发展速度，是弥补转型期地方政府公共服务、公共产品短缺必然的路径选择。强镇扩权改革以扩大经济社会管理权限、构建简约精干的组织架构、推进集中审批服务和综合行政执法、建立务实高效的用编用人制度、探索适应经济发达镇实际的财政管理模式、创新基层服务管理方式为主要任务，着力增强经济发展活力、行政协调能力和统筹城乡发展的实力，切实加快新型城镇化的进程，推进基层社会治理体系和治理能力现代化。
强镇扩权有着坚实的基础。它主要体现为“四个力”，即国家政策的外驱力、地方政府的内动力、经济社会的发展力和人民群众的期盼力，因此改革比较顺畅，也取得了比较好的成效。
淮安市率先承担强镇扩权改革任务的，是盱眙县马坝镇。马坝镇自2010 年列入经济发达镇行政管理体制改革试点镇起，盱眙县紧紧围绕“强镇扩权”这个核心，坚持“应放尽放，能放全放”原则，共赋予县级权限1261 项，其中审批服务63 项，行政执法类1198 项。该镇着眼民生强服务，注重规范严执法，改革红利释放日益充分，改革影响逐步扩大。2016 年7 月，顺利通过省级第三方考核评估，成功迈入全省第一方阵。近三年，马坝镇又投资500 多万元完善信息平台，投资近1000 万元新建指挥调度中心，极大地提升了镇域发展活力，新型城镇化水平显著提高，基层社会治理体系和治理能力现代化有力推进。
扩权强镇，面上改革花开灼灼
所谓“扩权强镇”，就是通过扩权来打造强镇。是指各级主动顺应经济社会发展速度和人民群众对美好生活的向往，学习借鉴经济发达镇强镇扩权模式，由县级政府向乡镇下放权力的行政管理体制改革。其主要内容与“强镇扩权”基本一致，但政策支持没有强镇扩权充分，赋权程序没有强镇扩权简便，权限没有强镇扩权宽泛。
从淮安的实践看，无论哪一类乡镇，也无论乡镇经济实力强弱，其所面临的经济社会发展、公共服务供给、社会管理创新、服务改善民生等任务都是一样的。甚至，经济实力相对较弱的乡镇，面临的经济社会发展压力、社会稳定压力某种程度上还要更大一些。“非强镇”要加快发展，迎头赶上，更加需要相应扩大经济社会管理权限。
因此，从2017 年开始，淮安市采取“片上试点→面上覆盖”两步走，57 个镇全面推行“扩权强镇”改革。2017 年9 月，全面开展省级重点中心镇行政管理体制改革。改革以扩大经济社会管理权限为重点，围绕“九化”（方案设计个性化、权力下放法制化、行政架构简约化、用人机制自主化、便民服务集成化、处罚权力规范化、基层治理体系化、权责清单明晰化、日常监管制度化）的思路展开，形成了“九化”引领、九镇联动的喜人局面，许多特色亮点工作初步显现出乡村振兴的雏形。
2018 年3 月，淮安市委、市政府印发《全面实施乡镇布局优化工作指导意见》，以此为契机，全市乡镇行政管理体制改革正式启动，“扩权强镇”改革实现了面上全覆盖。截止目前，全市57 个镇“一办五局一中心”（党政办公室，政法和社会事业局、经济发展和建设局、财政和资产管理局、农村工作局、综合行政执法局，为民服务中心）的治理架构基本到位，服务群众的工作得到了普遍欢迎。
如何实现强镇扩权与扩权强镇生机勃勃？
不管是客观需要的强镇扩权，还是主观打造的扩权强镇，其实质都是以扩权为手段，以促进经济社会更好发展为目的。通过淮安近十年的实践探索，笔者发现有一些认识误区亟待厘清、操作盲区亟待规范。
1. 权项多少为好？
这方面的认识误区主要体现在两个方面：一是承接者盼权项越多越好。持有这种认识误区的不仅仅局限于乡镇领导、乡镇相关工作人员，甚至还有市、县级相关改革协调部门的同志。个别乡镇同志片面地认为，只要放权了，乡镇就做好做大做强了。主要原因是对改革的目的意义、程序步骤了解不多，对基层的发展现状、承接能力底数不清。有些协调部门的同志怕麻烦，特别是像相对集中行政处罚权这样要经省级以上相关部门批准的事项，认为采取“一次申请、分批赋权”的方式省时又省事。二是放权者刻意取舍。县级相关部门的个别同志，把权力当作私有财产，把赋权当作一种施舍。对乡镇迫切需要，但自己也用得着的权限“能不放就不放”；而对需要担责的、自己用不着的是“应放尽放”。个别事项，已经成了拖累镇、削弱镇的累赘。
对此，县级协调部门要发挥好“阀门”作用，做好“规范”工作，对赋权事项的梳理申报、上下衔接、左右协调、培训指导等工作，确保“不越权”“不滥权”，确实把法规有规定、基层有需求、改革有需要的事项放到乡镇，使下放的权力真正为民所用，为乡镇经济社会发展建设“添砖加瓦”。特别要区分乡镇的实际情况，既要有面上的统一，也要有点上的区别，始终贯彻“放得下、接得住”原则，在赋权事项上不搞“一刀切”。
2. 用权如何规范？
工作中发现，有些权力事项成了“烫手山芋”。特别是一些委托事项，基层用不好、不好用的问题比较普遍，出现了“没权时盼权，有权时不敢用权”的尴尬局面。其主要原因：一是基层相关人员对事项的操作流程不够熟练，用不好。二是委托部门“放权不放心”“放权不放手”致使权力不好用，“盖章难”让基层相关人员“望权兴叹”。
县级协调部门应切实做好权力下放后的“下半篇文章”：加大对基层“前台”“后台”人员的培训，主动打破“信息孤岛”，让“一门式办理”“网上办、不见面”惠及更多基层群众；加强与委托部门的沟通，共同制定用权规程，让权力在规范的轨道上运行；在权限使用上常搞“回头看”，从而实现“用得好”目标。
3. 成效如何评价？
手段为目的服务。强镇扩权与扩权强镇改革也是这样，扩权成效好坏，直接关系到“强镇”的未来和百姓的福祉。实践中感到，经济发达镇的“强镇扩权”有一套基本的评估指标。操作性比较强。淮安市现有指标共有110 项，涵盖党建引领“一旗帜”、镇村治理“一张网”、政务服务“一窗口”、综合执法“一队伍”、指挥调度“一中心”等五大方面。而“扩权强镇”改革的起点低于“强镇扩权”改革、事项少于“强镇扩权”改革，因此，不宜照搬照套。
需要尽快制定评估指标，建立评估体系，完善评估机制，用评估杠杆来促进“主推在市、主抓在县、主责在镇”的责任分工体系的落地。确保评估工作既便于基层推进改革，有较强的操作性；又利于各级在奖励、追责等方面起到促进作用，提高基层参与改革的积极性。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室）