王军
〔内容提要〕党的十九届四中全会聚焦坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，明确了各项制度必须坚持的根本点、完善和发展的方向，并作出工作部署。进入新时代，继续深化改革、扩大开放，继续推动各项事业发展，具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一个方面就是制度建设的分量更重。因此，习近平总书记要求各级领导干部要增强制度意识。面对新形势新要求，如何增强制度意识，其切入点就是提高制度解读能力。围绕学习十九届四中全会精神，结合“放管服”改革，优化营商环境建设工作，就提高制度解读能力谈几点学习感受。
2019 年是优化营商环境制度建设的丰收年
2019 年，对于奋斗在“放管服”改革、优化营商环境建设一线的干部来说，迎来了前所未有的制度建设丰收年。一年内，国务院陆续颁布了与“放管服”改革、优化营商环境建设工作直接相关的“3 法规+18 文”。三部法规为：《优化营商环境条例》（第722 号国务院令）《国务院关于在线政务服务的若干规定》（第716 号国务院令）《重大行政决策程序暂行条例》（第713 号国务院令）。18个规范性文件为：《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》《国务院关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》等。
随着国务院一系列高密度、高位阶制度的颁布，再加上国家有关部委的部门规章、地方性法规规章、规范性文件等，使2019 年优化营商环境建设工作步入了法治化轨道。尤其对于行政审批制度改革工作，很大程度上改变了以《行政许可法》为主要法律基础，改革实践推进法治保障不足的困境。与此同时，如何全面、系统、精准学懂弄通这些制度，尤为重要与紧迫。比起制度执行落实能力，不少同志的制度解读能力还是短板弱项。
制度解读能力是增强制度意识
培养专业思维的基础性能力对于一位世界级的运动员，具有专业运动技能的同时，还需要具备强大的“解读比赛”能力，这与我们具有制度执行能力的同时，还需要具有制度解读能力是一样的道理。随着全面深化改革的推进，在根本性、基础性、全局性的制度基础上，还出现了越来越多的程序性、实操性、改进性制度安排，比如一些“切口性改革”“递进性改革”等。这对我们的制度解读能力提出了越来越高的要求。
制度解读能力是增强制度意识的基础性能力。对于地方政府工作部门的干部，全面贯彻落实上级的制度安排，在制度执行、落实、推进等方面已探索、积累了一定的经验。但面对新形势、新任务、新要求，制度解读能力成为了基础，只有在学懂、弄通的基础上，才能做实。在具备解读能力基础上，进而提高制度执行能力、运用能力、制定能力，才能具备在制度的轨道上推进各项事业的本领。
制度解读能力是培养专业思维的基础性能力。能够解读整体性、关联性、协同性强的制度，必然要求我们在实践基础上，深入思考专业理论，从专业理论层面查找制度设计的逻辑起点和立意根基。恩格斯说过：“一个民族要想站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维。”专业思维的背后是理论的支撑。对制度解读的过程，同时也是用专业思维来思考问题、提升工作专业化水平、形成深入准确分析判断的过程，是用专业思维思考专业与事业的融合点、把工作做精准做细致做出成色的过程。
解读制度，既要总揽全局，又要为我所用
解读制度，要总揽全局。解读制度的首要任务是判断改革方向，要通过制度判断出下一步的改革方向，梳理出改革的演化路径。如果方向错了，越创新离目标就越远。这就要求我们不能点对点、孤立地研究制度，需要放在全面深化改革的总体布局中去理解领会，对大局大势作出的科学判断，对推进国家治理体系和治理能力现代化指明的战略路径。习近平总书记要求广大党员干部要弄通其因果联系，一知半解者注定一事无成，前后融汇贯通者方可有所建树。怎么样才全面的解读政策，重要的方法之一是加个时间维度与空间维度来系统理解。比如，2019 年9 月，国务院印发的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，需要思考这个制度为什么在2019 年这个时间节点上发，为什么叫《指导意见》而不叫《意见》等。需要从时间上，查找梳理国家提出事中事后监管精神的脉络，需要从空间上，理解指导意见是对全国面上工作的指导，具体落实事中事后监管的举措需要地方结合实际落实推进，所以文件名称为指导意见，而不是意见。
解读制度，要为我所用，做好两个聚集，一是聚集部门主责主业，二是聚集难点困境，找到解决问题的制度路径。
比如，市行政审批局审批处室启用电子印章发放电子证照，有关方面质疑其法律效力问题。这完全可以从制度上为我所用的答案，回应质疑。《国务院关于在线政务服务的若干规定》（第716号国务院令）：电子签名与手写签名或者盖章具有同等法律效力。电子印章与实物印章具有同等法律效力，加盖电子印章的电子材料合法有效。电子证照与纸质证照具有同等法律效力。除法律、行政法规另有规定外，电子证照和加盖电子印章的电子材料可以作为办理政务服务事项的依据。
再比如，这些年来“放管服”改革、行政审批制度改革推进中，各地结合实际开展的创新性探索，有其合理性，但在合法性方面还有待商榷。这次国务院《优化营商环境条例》作为行政法规，我们可以从中找到若干制度答案来解决我们的现实困境。主要有四方面：
一是优化营商环境成为了各级政府及相关部门的法定职责。法定职责必须为，相关部门如果不履行优化营商环境的职责，在服务市场主体，简政放权等方面，相互推诿扯皮，将是违法行为。法无授权不可为，比如《条例》明确“国家严格控制新设行政许可。新设行政许可应当按照行政许可法和国务院的规定严格设定标准，并进行合法性、必要性和合理性审查论证。对通过事中事后监管或者市场机制能够解决以及行政许可法和国务院规定不得设立行政许可的事项，一律不得设立行政许可，严禁以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定以及其他任何形式变相设定或者实施行政许可”，如果相关部门在改革中不按程序擅自增设行政许可事项也是违法行为。
二是把将实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措用法规制度固化下来。比如《条例》明确“告知承诺制”“统一企业登记业务规范”“统一数据标准和平台服务接口”“持续精简涉企经营许可事项，依法采取直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式”等。今后，市行政审批局与相关部门沟通协调推进这些工作时，就可以《条例》为制度武器。
三是为“还在路上”的改革留有探索空间。比如“政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，留足发展空间”。再比如“国家建立电子证照共享服务系统，实现电子证照跨地区、跨部门共享和全国范围内互信互认。各地区、各部门应当加强电子证照的推广应用”。
四是体现对担当作为的营商环境干部的人文关怀。比如《条例》第七条第三款规定“国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任”。从行政法规层面保障干部担当作为、大胆创新，是对《中共中央办公厅印发〈关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见〉的通知》《中共山东省委关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》《中共青岛市委关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》《中共青岛市纪委青岛市监委关于当好“担当作为、干净干事”守护者的意见》等一系统文件精神的立法保障。
解读制度，既要通学制度全文，又要精读制度说明
首次接触制度文件时，一定要同步学习研究《制度说明》，将有助于更快更好地全面理解制度。一般重要的改革制度，在正式发布制度文件的同时，会就制度的背景、意义、目标、任务等作出说明。惯例上，司法行政机关会同起草部门举行政策例行吹风会、新闻发布会或附文字说明稿等形式，作制度说明。
比如，国务院就颁布《优化营商环境条例》召开了新闻发布会，由国家发改委、商务部、财政部、市场监管总局分别就《条例》制度的背景意义、起草过程、主要内容、关键概念作出了说明，对于各地学习领会《条例》起到了很好的指导作用。比如，《条例》对“营商环境”的概念进行了定义，将“营商环境”明确定义为“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。单纯从这句表述，很难准确理解这个概念，而在制度说明中，起草者就这条单独作出了说明：这一定义将营商环境明确为“软环境”，不涉及基础设施、环保等“硬环境”，这就表明，优化营商环境要重点解决的，是体制机制等方面的“软环境”，而不是基础设施、环保等方面的“硬环境”，《条例》应着重从完善体制机制的层面作出规定。
习近平总书记强调，“领导干部不仅要有担当的宽肩膀，还得有成事的真本领。”什么是真本领？怎么练就真本领？从提高制度解读能力入手，全面增强制度意识，就是一项真本领。提高制度解读能力，既要方法得当，又要持之以恒，这项能力不是朝夕之间可以速成的，要一以贯之，持之以恒。党的重大制度成果得来不易，面对新时代的使命召唤，我们每名党员都要把思想统一到十九届四中全会精神上来，把力量凝聚到完成全会确定的各项任务上来，学深悟透、学以致知、学以力行，以强烈的担当精神练就一副“有担当的宽肩膀”，为国家治理体系和治理能力现代化书写新篇章。
（作者单位：山东省青岛市行政审批服务局）