唐彬彬
〔内容提要〕机构编制资源是重要的政治资源、执政资源。成都市成华区围绕“文旅成华”发展定位，积极建设美丽宜居公园城区，遵循市委“产城融合发展统筹规划建设和功能布局”理念，全面契合人民群众对美好生活的需求和“产城融合”导向内涵，系统配置执政资源，着力提升城市生态、经济、社会、民生功能，促进“人城境业”和谐统一发展，切实增强人民群众的获得感。
聚焦公园城市，提升生态功能
按照习近平总书记2019 年2 月调研成都提出的“公园城市”理念，成华区着力引导“生态”与“城市”产生“绿色化学反应”，实现生态与城市有机融合，推动城市形态、生态能级、人民生活质量提质升级。
一是瞄准更新造血， 增强公园城市统领能力。在机构改革中，设立公园城市建设和城市更新局，统筹负责与公园城市建设相关的城市空间布局、生态场景建设、旧城改造等工作，建立了公园城市建设与城市规划、产业发展、重大项目建设、社区发展治理等方面的统揽协调机制，加强公园城市导向的顶层设计能力；创新公园管理运行模式，整合区域内公园管理机构，全面统筹人财物资源，协调所辖公园的运维管护，公用生态资源持续高效供给。目前已统筹实施8个大型公园建设、特色街区打造6条、危改棚改2.1万平方米、老旧院落有机更新45个。
二是聚力强化监管，建立“四管齐下”体制机制。强化主体，全面完成省以下生态环境部门垂直管理体制改革，并加大生态环境保护在目标绩效考核“指挥棒”中的比例；完善体系，在重新制定部门“三定”规定中明确生态环境保护职责，切实发挥行业主管部门的监督管理作用；统一事权，由综合行政执法队伍集中行使涉及住建领域等专业技术支撑、需求较小的生态环境保护行政处罚事项， 减少多头执法、增加执法覆盖面；健全末端，根据产业功能区和街道的履职实际，选择适当内设机构承担生态环境保护有关职责，并与社区及网格（员） 信息联动，形成覆盖事中事后监管合力，推动生态环境保护履职重心从“事后处置”向“实时监管”前移。
三是着眼城市形态， 加强城建攻坚履职力量。顺应中心城区规划和自然资源垂直管理体制，将建设（人防）、住房、交通市政部门整合，着力强化承接和落实全市建设公园城市的统一规划，坚持以新发展理念为指引，统筹推进公共配套设施、城市基础设施、市政基础设施、住宅产业化等工作高质量融合发展，系统优化公共交通系统接驳、慢行系统互通，切实提升城市品质。围绕城市形态提质补短，相继建成道路91条、公服设施67 处、公园绿地77.36 万平米、慢行绿道20.5公里。
聚焦特色产业，做强经济功能
按照市委“一个产业功能区就是一个城市新区、特色街区”的产城融合发展理念，成华区围绕以大熊猫、工业遗存、新经济三大区域品牌规划功能布局、重塑经济地理、配置行政资源，切实促进业态转变和产业升级。
一是重新定义产业功能区。从观念重构、机制重建入手创新功能区体制机制， 转变履职方式。科学实施行政区划调整，一并调整3个产业功能区范围，实现产业功能区对街道整建制覆盖。重新架构功能区管理机构，优化领导体制、实行“大部制—扁平化”管理，按照旅游观光、艺术展览、数字经济等主导产业各自设置专业化内设机构。完善“1个功能区+1名区领导+管委会+专业运营公司”运营架构，践行招大引强、项目建设、日常协调“三个三分之一”工作方法，实施“区级专班+产业部门+功能区+投促分中心”联动招商模式，实现功能区运营管理质量稳步提升，切实转变经济组织方式，目前仅龙潭新经济功能区就已引进京东集团等4家世界500强企业项目。
二是锁紧产业发展职能链。从功能区管理机构、街道、区级部门三个管理服务主体入手，聚焦“独立城市”和“产业社区”两大目标，把握“人城产”逻辑，编制产业功能区职责任务清单、赋权清单“两张清单”，重点强化产业功能区的履职能力，结合区划调整推动功能区实现对街道整建制覆盖，加强功能区对区域内发展规划建设职责，优化功能区与街道的沟通协调机制，推动街道更好服务于产业功能区“独立城市”建设。拟订产业功能区和街道职责任务清单、审批服务事项清单、执法监管清单，理顺功能区管委会与相关街道的职责关系，明确街道推进社区生活性服务业、社区商业体系以及优化营商环境的职责，为建设“产业社区”提供良好的体制保障。在机构改革中深化产业牵头部门、要素保障部门的产业发展职责，在发改等产业牵头部门和人等要素保障部门独立或综合设置产业发展机构，加强产业发展保障能力。已围绕强化产业配套，相继建设安置房7631套和标准化厂房11万平米、专业楼宇49万平米、人才公寓37万平米，扎实推进职住分离转向职住平衡。
三是实现企业服务高效率。大力实施实行“一颗印章管审批”，深化审批服务便民化，实现90%以上行政审批服务事项“一窗办”，100%政务服务事项“网上办”，推出1267项“最多跑一次”事项清单，其中审批服务事项100%实现“最多跑一次”。在企业较为集聚的龙潭新经济产业功能区设立政务分中心，集合审批、税务、社保等涉企服务，集中办理企业登记注册、纳税申报、社保登记等301项审批服务事项，实现企业群众“园区事、园区接、园区办”；做优“企业服务专员+全生命周期服务专班”服务保障体系，推行重大项目“全程代办”制度；围绕优化机制，工程建设项目审批参与部门从24个减少为19个，审批事项从71项精简为52项，项目全流程平均总用时全面压减至90个工作日以内，促进全区建设项目尽快落地发展。
聚焦基层治理，优化社会功能
牢牢把握中央省市改革精神，坚持以党的建设为引领，以提高城市治理能力、巩固党在城市的执政基础为目标，构建“1+1+N”的基层治理体系，着力提升“急群众之所急、想群众之所想”的服务和治理能力。
一是重构1 套街道组织构架。重新建立“1委+6科室+2中心+3派驻机构”的治理构架，重点加强街道党工委的履职能力，赋予街道对职能部门派驻街道机构负责人的考核考察和选拔任用提出意统筹配置执政资源着力提升城市功能见等五方面权力，明确部门派出机构管理方式，取消街道承担的招商引资、协税护税职责，转交给相关职能部门承担，推动街道聚焦党的建设、社区治理和公共服务三大主责主业。强化基层治理中党建引领的核心作用，构建“大党建”工作格局，将党建贯穿社区治理全过程，明确负责党建的内设机构统筹负责社区发展治理，彻底扭转以往工作简单分块、党建引领较弱的狭窄党建工作局面，切实发挥好党和群众之间的纽带作用。
二是建设1 个治理“智慧大脑”。健全智慧治理组织体系。设立智慧治理中心， 拓展本区在“大联动·微治理”工作中先行先试的有益经验，着力整合行政资源，集成打造服务中心、治理中心、应急指挥中心为一体的城市“智慧大脑”。将智慧治理理念植入街道职能转变，在街道设置智慧治理分中心，推动大数据建设和应用成果向街道延伸，完善街道基础信息数据库，健全数据采集更新机制。统一指挥调度，以智慧治理中心为核心，以街道分中心为末梢，整合原总值班室、综治中心、网格化服务管理中心，加强与政务中心、公安中心、数字化城管中心的互联互通机制，把网监、网管一并纳入指挥体系。
三是融合“N”个主体形成合力。实行职责分工双保险，减少职责交叉，构建指向明确、运行顺畅的机构职能体系。“三定”规定确定宏观职能分工，全面重新制定党政机构“三定”规定，梳理划转职能职责近40条，明确部门间职责分工28项；重配街道内部职责，一切从实际运行需求出发，合理整合相近的流程和事项，科学拆分对应同一区级部门的职责；事项清单确定微观事项分工，依照当前法律法规，制定街道职责任务、便民服务、执法监管“三张清单”固化区级部门、街道的权责边界。重点加强街道承接处置能力，推进街道党建信息平台、政务信息平台、网格管理平台、应急指挥平台等基础数据深度整合；强化信息共享和技术支撑，健全数据动态掌握、分析预警和指挥调度的街道智慧治理平台，建立网格事件上报和处理机制；设立专门机构负责统筹城市管理、指挥调动综合执法资源和力量，提升城市管理水平，实现“线上线下一体运行、上下贯通协同运转”。
四是提升服务群众解决问题的能力。针对城市街道和涉农街道之间发展不充分不均衡的问题，在涉农街道增设城乡建设办公室，加强统筹城乡、土地整理、农民集中居住区建设等方面工作力量，加快推进城乡结合部发展，促进全区协调发展。针对群众反映突出的物业管理问题，明确专门机构负责物业服务指导等职责，促进物业指导等工作专业化，强化物业纠纷“化解防控”。针对群众反映办事难问题，设立街道综合便民服务中心，集中承担街道直接面向群众和企业的政务服务和审批事项，明确专门窗口办理农民工子女入学审核等事项。同时，推动机构编制资源跨层级向街道倾斜，从全区机关向街道调配各类编制人员90余名。
聚焦民生保障，强化服务功能
紧紧围绕当前区域经济社会发展阶段老百姓对美好生活的需求，集中优势资源，做优做大公益事业，努力提升优质文教卫等领域公益产品供给能力和扩大均等性公益服务覆盖面，推动人才要素聚集。
一是强化保障手段。按照“严控总量、统筹使用、服务发展”原则，撤销职责任务相近、职能萎缩事业单位；根据职责增减情况和民生事业发展需求，动态调配全区事业编制。2019年撤销事业单位9家，调整编制配置240余名。全面盘活存量，压缩非民生公益事业单位存量编制，建立事业编制“周转池”，通过调剂借用的形式，推动编制资源向教育、卫健等民生服务一线倾斜。加强统筹谋划，根据区域发展整体布局中小学新增机构（办学点）；实施幼儿园集团化发展，为全区11个街道统筹布局14所“主干”园31个办学点；集中力量提升公立医疗服务能力，整合全区公立医疗资源，7家公立医院合并为4家。
二是拓展保障渠道。聚焦机构限额，采取国资举办登记设立的方式，探索拓宽事业单位设立渠道， 增加文教卫等领域公立公益服务供给主体。聚焦引导社会力量，分别设立专门机构负责促进全区教育服务、医疗服务、养老服务、文产发展事业发展，积极引导民间资本和社会力量成为公益服务的生力军。聚焦编制总量瓶颈，在教育、卫健领域实施员额制总量控制， 根据各学校、医院的具体情况，实行“基本+员额（多） ”和“编制+员额（少） ”两种保障模式，破除编制稀缺对教育卫健事业发展的制约。目前公办教育实际师生比达到1:16.44、1:13.71、1:10.44，除初中略低于国家标准外，小学和高中均超过国家标准；与经济合作与发展组织36 个国家（1:15、1:13、1:13） 和欧盟国家（1:14、1:11、1:12） 标准相比，除小学段存在差距外，初、高中阶段基本持平或相对较高。
三是提升资源效用。深化运行评估，通过实地调查， 摸清公益服务机构运行情况、履职情况、编制使用情况，根据评估结果动态调配机构编制资源，提高编制资源使用效率。深化法人治理结构，在加强党的领导原则下，贴合各行业特色，加大部分学校、医院、社区卫生服务中心的自主权，建立相互协调、制约的管理机制，充分发挥专业人才队伍的干事创业激情，提升公益供给效率。深化边界效应，强化实名制平台功能，锁定教育、卫健领域非核心业务从业人员，通过自然减员，确保“只减不增”；对非核心业务实施购买服务，实现“养事不养人”，逐步增大编制资源的投入产出比例。
（作者单位：中共成都市成华区委机构编制委员会办公室）