王程远
〔内容提要〕相对集中行政许可权改革作为简政放权的新尝试，行政审批局模式正在全国各地推广，虽取得实质性成效，但也暴露出划转标准不一、审管责任区分难、部门联动不畅、一网融合慢等问题。笔者根据国内行政审批局发展现状和江苏淮安市县两级行政审批局运行情况，提出加强顶层设计指导、规范集中事项标准、明确审批监管责任、完善权力约束机制，打造“网上行政审批局”的建议，进一步完善行政审批局模式，更好地服务企业和群众。
实施相对集中行政许可权改革，组建行政审批局， 以体制机制的调整深化行政审批制度改革，对于加快转变政府职能、建设法治政府有着重要意义。这种“行政审批局”模式得到中央编办认可，越来越多的地区开始筹建行政审批局，并取得实质性成效，但也暴露出一些需要研究解决的问题。笔者结合江苏省淮安市相对集中行政许可权改革试点情况，客观探析“行政审批局”运行中的问题，并就完善“行政审批局”运行模式提出建议。
“行政审批局”模式优势明显
2003 年《行政许可法》出台后，各地纷纷探索相对集中行政许可权的运行模式，经过多年探索，行政审批从“一站式”政务服务中心集中模式升级为当前“行政审批局”模式。从2008年12月成都市武侯区首次成立行政审批局，2015年5月中央编办、国务院法制办在天津市滨海新区行政审批局召开现场会扩大试点，到2019 年初河北、山东、江苏等全省市县普遍设置行政审批服务局，“行政审批局”体现出较强的体制优势，有效地提高了审批效率，促进了地方营商环境改善。江苏省淮安市2015年开始在盱眙县开展全国首批相对集中许可权县域改革试点，2017年在市级和洪泽区、开发区扩大改革试点，2019年全市域设立行政审批局（政务办），基本形成了顺畅的审批运行机制，集中审批优势明显，主要表现在以下方面：
一是审管适度分离，加快了政府职能转变。行政审批局集中行使部门行政许可权后，审批权力开始从职能部门剥离，行政许可权与行政监管权实现相对分离，行政审批、行业管理、监督权力“三分”，行政审批与行政监管在分工协作中相互制衡，催生了相对集中审批、分类监管服务、综合行政执法新型基层政府治理模式。改革前，各职能部门同时拥有行政审批权和行政管理权，“重审批轻管理”、“重审批轻服务”、“以批代管”现象突出。改革后，审批权从职能部门整体转出，行政审批权由新成立的行政审批局承担，监管、公共服务以及执法等职能仍由各职能部门承担，履职情况督查职能由监察部门承担。职能部门审批权剥离后，势必将主要精力投入到事中事后监管中，行业发展规划、行业管理和公益服务成为主业，开始以政府“服务者”的角色定位，从制度层面改变了重审批轻监管现象，从机制上推动了服务型政府建设。
二是聚合审批权力，大幅提升审批效率。行政审批局实现了从“审批场所空间集聚”到“审批权力深度融合”的转变，按照“编随事走、人随编走”的原则，原部门审批人员随行政许可权力划转至行政审批局，优化组合成一支高效精干的审批队伍，通过对审批事项深度融合和审批流程优化重组，有效解决了多头报备、重复审批等问题， 推动审批效率显著提高。围绕“ 利企便民”目标，行政审批局可以深层次整合集中行使的行政许可事项，大幅简化审批流程、减少审批环节，按照企业和群众需求将所有办事环节整合优化成全程办理链条，建立“车间流水线式”审批模式，实现独立审批、快速审批。淮安市行政审批局首批集中的56 个事项审批效率平均提高50%；盱眙县行政审批局集中审批的169个事项总办理时限减幅达69%，2017 年就达到市场主体准入许可即事即办、需现场勘察的不超过3 个工作日，建设项目许可最快42天，平均办结时限减少70%，申请材料减少60%。
三是重构工作模式，优化编制资源配置。行政审批局打破了政务服务中心设立部门审批窗口的运作方式，按照群众办理事项和审批流程重构运行机制，使得审批事项、科室、流程等要素产生“化学融合”反应。行政审批局在审批科室内推行“一岗多能、一人多专”工作模式，综合办理审批业务，实现“一枚印章管到底”“一件事情办到底”，从而实现审批时间短、盖章少、中介少、材料少。随着审批工作体制机制的调整优化，审批科室、人员编制得到大幅精简，精简下来的人员转入监管领域，充实监管力量。盱眙县行政审批局用4个业务审批科室、31名审批人员、1枚审批专用章替代了原22个部门75个审批科室、235名审批人员、53枚审批专用章，机构编制资源得到充分利用，同时腾出100多名人员编制用于加强事中事后监管，推动职能部门工作重心转向行业监管。
“行政审批局”实践中的问题
相对集中行政许可权改革试点工作虽取得了实质性进展，有效提升了审批效率，激发了市场主体活力，但“行政审批局”模式实际运行中还存在一些问题。
一是行政许可事项集中缺乏划转口径。行政审批局重在集中审批，但是选择哪些许可权力集中、如何充分发挥集中审批优势是值得深入思考的问题。目前， 各地划入的集中审批权范围不同、多少不一，多的百余项，少的几十项，年检类事项和双重管理事项划转各不同，市、县、区行政审批局行使的审批事项差异较大，缺乏全国通行的集中审批的指导目录、审批标准和具体的省市县集中审批事项清单和审批规范，由行政审批局独立完成的事项和需要原职能部门协同办理的事项没有具体参考标准。从各地行政审批局集中行使的审批事项来看，市场准入事项划转较多，社会权证类事项划转较少，投资建设类事项划转数量、实际运行模式区别较大。尤其市和区层级之间的建设项目审批权限区别最大，市政项目、房地产、工业项目各地审批权限大多不同，有的市级批、有的区里批、有的开发区批，个别审批环节还不在同一个层级，如何实现全链条审批“一件事办到底”，需要理清市县区层级权限、重构审批流程。
二是审批与监管的责任划分不清晰。“谁审批谁监管”一直是国家法律法规和相关政策提及的一体化管理原则，相对集中行政许可权改革使得部分审批权与监管权分别由行政审批局和职能部门行使，行政审批局难于负责审批后的监管，必然要对“谁审批谁监管”原则进行修改，江苏省提出了“谁审批谁负责”的理念，并写入文件为各地遵循。审批与监管结果的交错性决定了对应责任的区分有难度，如市场监管领域营业执照虚假登记行为的调查和吊销处理，行政审批局与市场监管局因认识不同而出现履职推诿，行政审批局认为虚假登记行为调查处理属于监管范畴，市场监管局认为纠正虚假登记行为属于审批部门的自我纠错，调查核实是登记职能的一部分，应该由行政审批局负责。还有一部分集中事项审批过程中，需要原职能部门提供前置条件技术意见，部门意见相左时也会影响审批结果认定。另外，由于指导地方行政审批的上位法没有修改，导致法定审批责任主体与实际审批机构不统一，很容易产生权责矛盾，一旦出现事故，部门间推诿问题更突出。
三是行政审批局与职能部门联动机制不顺畅。首先是审批过程中的现场踏勘和技术评审问题。行政审批过程中会涉及现场踏勘和技术评审，简单的现场踏勘可以由行政审批局实施，而专业性较强的则需要专业人员来做，如建设工程项目类和卫健类的许可事项，行政审批局自身没有力量独立完成所有的现场踏勘和技术评审，必然要依托职能部门联合进行或向社会专业机构购买服务，从降低行政成本和便利性考虑，各地行政审批局大多采用与原部门联合实施，虽然各地都建立了协调联办制度，但大多缺乏详细的联办事项清单和详细的责任分工，导致实施时沟通不畅影响审批效率。其次是审批人员的业务培训问题。审批业务知识更新较快，很多审批政策法规需要原职能单位解读和业务培训，行政审批局自身较难全面实施，一些上级部门相关审批业务培训很难及时安排到行政审批局，影响审批业务技能提升。审批人才队伍流动渠道相对变窄，无法与职能部门监管岗位交流，转岗或晋升机会变小。
四是行政审批系统一体化融合缓慢。这是目前各地迫切需解决的问题，虽然中央开始重视，但在实施过程中难度较大，主要是国家和省级主管部门都设有审批专网，一个市县多达数十个，市县部门无权限与行政审批局信息系统对接，审批事项只能在部门审批专网上操作，而专网又分属不同的软件开发公司维护运行，审批数据端口接入和使用难度非常大，行政审批局往往要使用原部门专网账号登录办理业务，导致二次采录，影响了审批效率的提升。目前，国家虽然提出一网审批的要求，但是实际操作上难度较大，各地审批系统平台融合进展缓慢。主要是市县区层级缺乏中央和省级统一开发建设的上下贯通直接使用的一体化审批平台，各地需要自行开发审批系统、自行协调解决数据端口问题，软件系统开发重复投入而数据通联效果并不明显。
“行政审批局”模式完善建议
行政审批局模式是当前深化行政管理体制改革、创新政府运行机制的重要内容，只有及时解决改革中存在的问题， 才能更好地释放改革红利，增强企业和群众获得感。
一是加强行政审批局模式的顶层设计。首先，理顺行政审批局上下对应的管理体制。目前行政审批局主要在市、县、区级层面设置，没有省级以上的对口部门，而政府部门上下级之间多是一一对应的，需要国家和省级明确一个主管部门对行政审批局进行工作部署、业务指导、培训交流和监督管理，顶层解决行政审批局“一枚印章”的法律效力、审批事项标准化、流程规范化和业务培训等问题，加快制定全国性的集中审批事项指导目录和申办要件清单。其次，严格控制行政审批事项的增减。有效抑制行政审批的“增量”，通过取消事项、备案、告知承诺等形式，大幅减少行政审批事项，让“公民、法人和其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督与其他行政管理方式能够解决的”事项少审批或不审批。三是，强化基层行政审批局的工作定位。行政审批局不能片面求大求全，重在“速审批”“优服务”，特别是随着大部制改革和行政审批事项的持续精简，审批流程的优化固化，工作重心应当转向综合协调督导、流程优化、便民服务和推动高速高质量审批上。
二是出台相对集中审批事项的标准清单。由于专业性、技术性的限制，行政审批局不可能全部行使部门行政许可事项，集中审批适用范围需要明确界定。首先，研究适宜集中行使的权力范围，编制集中审批事项目录清单。按照《行政许可法》规定的精简、统一、效能原则，一些业务关联性较强、要件清晰、程序简单、易于识别、便于集中的行政许可事项以及相关联的备案、认定等权力事项交由行政审批局审批，一些需要采取集体协商、重大项目许可事项由行政审批局牵头协调审批，专业性较强的公共安全类、环境保护类、医药卫生类、国土规划建设类审批事项仍由职能部门负责。其次，理清市县区行政审批局集中审批事项。市、县、区行政审批局因法定权限和职能定位不同，集中行使的审批事项明显不同，市行政审批局侧重法定的社会事务类审批、重大项目的牵头协调审批，涉及民生和市场准入的审批事项宜由区行政审批局行使；县行政审批局侧重市场准入类、投资建设类、社会事务类事项的集中审批，实现同一层级全链条审批；国家级经济开发区行政审批局侧重市场准入类、企业投资建设类审批全流程审批。最后，建立行政审批局统筹协调审批机制。专业性较强的事项不适宜集中， 可由行政审批局牵头建立协同办理机制，通过优化整合审批流程，明确部门责任和办理时限， 提升审批效率。如工程建设项目、河道、道路相关的行政许可， 涉及住建、国土规划、交通、水利、环保等多部门，专业人员素养要求高并涉及现场踏勘，还需与上级部门沟通申报， 以及后期监管验收， 不宜集中到行政审批局，而由行政审批局牵头建立全程审批机制和联动快速审批制度就非常必要。
三是细化明确集中审批与后期监管责任。首先，强化“谁审批谁负责”“行业部门主监管”的工作理念。行政审批局对审批行为和审批结果负责，行政主管部门对审批后的监管负责，先以政策文件进行强调，再通过修改相关法律法规加以完善，理顺审批与监管的权责关系，避免部门理解认识偏差，纠正“审批就是监管”“不审批不监管”观念和工作习惯。其次，编制部门权责清单实施动态管理。进一步完善权力约束和制衡机制，编制行政审批局审批责任清单和审批后部门监管责任清单， 建立清单动态管理制度，厘清“谁审批谁负责，谁主管谁监管”的权责边界，保持权责一致，避免审批后无人监管，监管了无人担责。对于需要职能部门提供技术标准、管理规范和开展联合踏勘的集中审批事项，更要细致厘清行政审批局与职能部门的责任，确保审批衔接顺畅、监管无漏洞。另外，解决好集中审批涉及的行政复议问题。根据《行政复议法》和《行政许可法》的规定，集中审批事项的行政复议机关建议明确为行政审批局或同级人民政府；被申请人依据具体复议内容，可明确为行政审批局，或行政审批局与相关部门作为共同被申请人。
四是建设“网上审批局”实现审批“一网打尽”。实体化的行政审批局模式实现了部分审批事项集中快速审批，对于打通部门审批专网，实行全程审批发挥了重要推动作用。随着互联网、大数据、智能科技的发展，网上“行政审批局”将是高效审批的发展方向，也是加快服务型政府建设、推动基层治理现代化的必然趋势。当前迫切需要建立完善国家行政审批服务网络，中央层面统筹谋划、全国布局、整合国家部委审批专网、联通省级审批服务网，推进审批服务信息化、标准化；地方政府可借鉴浙江、贵州全省统构建网的办法，省级统一开发网上智能全链行政审批系统，整合省级部门审批专网、统设市县区乡街审批服务模块供基层直接使用，实现“一网智能审批”。通过全国政务服务“一张网”，推动各层级部门审批事项全部网上运行，按照“一事集中受理、自动分发审批、全程办事留痕、网上互动批复”的思路，重构办事链条，打造全程办理、全方位跟踪、全过程数据共享的网上办理模式，让申请人从“面对面”到“键对键”，这种“网上行政审批局”与实体化的行政审批局相互补充，可以真正实现不同层级审批场所资源共用、全城通办，让群众办事更方便。
五是完善集中审批权监督制度实现“权力制衡”。部门行政许可权集中由行政审批局统一行使，使得行政审批局成为重权部门，在推动审批便捷高效的同时，也对权力使用的监督提出新挑战。目前，各地普遍设置了行政审批局纪检监察室，建立了审批规程、定时办理、现场实录、公开公示、网上预警、反馈纠错、责任追究等制度来规范权力的使用，取得一定效果。由于行政审批局权力运行特点正在逐渐形成中，还需要在实践中不断完善权力运行程序和监督机制，建立起缜密有效、执行有力的权力制衡监督制度，通过公开透明运行、社会公众监督等举措实现审批权力的阳光运行，充分发挥利企便民作用，有效促进地方营商环境建设。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室）