陆泓诚
〔内容提要〕编制资源作为重要政治资源、执政资源，机构编制工作对全面深化改革、促进经济社会发展有重大保障作用，工作开展应当精细化、科学化。难以精确计算、比较不同部门、不同岗位之间的工作量，是当下机构编制工作面临的瓶颈。本文以杨浦区市场监管所为例，提出一种相对精确的工作量计算方法—差额计算法，并在此基础上，探讨如何建立一套统筹调配、动态调整的科学编制工作方法。
通过差额计算法精确统计工作量
本文提出一种可以精确计算工作量的方法，再用精确的工作量测算机构编制，这种方法通过工作上投入的人力变化来计算工作量，故将其命名为差额计算法。
差额计算法从部门自身的绩效统计模式出发，对于工作量增量较大的业务进行以“人数*天数”为单位的量化计算，进而计算各项任务的工作量；再从各项任务的工作量出发，计算编制使用的效度。
1. 尊重部门自身的绩效统计模式。
市场监管所内部采用的工作量统计模式是一种按照执法办案、投诉举报、监管任务三类工作内容进行分类归纳的计数统计模式。该模式分类比较笼统，对于不同种类的业务，衡量工作量的标准也较为模糊。比如，处理一起案件大约需半个多月的时间，两个月做三个案子就是正常的工作量；办理一件投诉举报大约需两天，每人一年大约可处理一百个投诉举报。监管工作则显得很有水分，监管任务的计数不能代表工作量，可以一天做十个，也可以一下午做一个，然而，监管任务量巨大，占据了很多工作时间。在市场监管所干部的价值模型中，完成工作所需时间可作为衡量工作量的标准。这个价值模型比较贴合实际，却有一定的主观性，每个人的价值模型不能量化成可以计算的数据，也不能科学衡量出干部的实际工作量。
当一个部门发生大量的人员调整时，应当考虑其编制与工作量的对应关系。某个岗位因为某项工作任务暴增而增派人手，新增人手带来的工作时间（记做δS)，除以新增工作任务量（记做δT），可得到工作任务件平均需要的工作时间（记做V，代表效率），计算公式为V=δS/δT（以下简称为“效率计算公式”）。以差额计算出来的V为基准，乘以对应的业务总量（记做T），即可得出这项任务总共需要花费的工作时间(记做S），计算公式为S=V·T（以下简称为“工时计算公式”）。以此类推，可得到其他工作任务所需要的工作时间，进而得到整个部门的任务量，以及每个人的工作量。
以杨浦区12个市场监管所为例，市场监管所近几年投诉举报业务激增，为此调入大量其他业务条线的工作人员，将投诉举报的件数变化（δT） 和新增人力投入的时间（δS） 带入效率计算公式V=δS/δT，可计算出投诉举报所需的件均人力资源量V。然后将其作为初始值，计算市场监管所其他业务（监管任务、办案任务） 所需要的人力资源量，进而计算各市场监管所的工作量。详细计算情况如下：
市场监管所的行政相对人（以下简称为“相对人”） 为辖区内的所有公司与个体户。市场监管所内监管人员分为办案组、监管组。办案组主要负责线索搜集、调查取证、处罚执行等行政执法案件过程。监管组主要负责日常的监督管理以及群众的投诉举报事务。市场监管所2015 年至2017年的人数及任务分布情况如表1、表2、表3。
2. 用效率计算公式V=δS/δT 计算各项任务所需人力资源。
2016年，所有市场所的新任公务员均投入到监管组中负责处理投诉举报事务。然而，投诉举报仍不能有效完成。为此，各市场监管所不少办案组干部转投监管组，这批转岗的人力全部投入投诉举报工作中。全年，新任公务员人数为23人，工作时长为83天，办案组转为监管组的新增人力资源投入为13人，工作时长为250天。新增投诉举报为2924件。总工作量δS=新增人力资源投入13人*250天+新任公务员投入23人*83天=5159人*天。
根据效率计算公式V=δS/δT，全区平均每项投诉举报所需要的人力资源投入V=5159人*天÷2924件=1.76人*天/件。走访调研结果显示，一项投诉举报的处理需要两个人花费半天时间处理，再花费接近半天时间去完成相应的文书和行政程序。同理计算，各市场监管所办案所需平均人力为11.10人*天/件，监管任务所需平均人力为0.22人*天/件。通过实地访谈调研，上述数据和实际情况比较接近。
3. 用工时计算公式S=V·T 计算全部门职能。
将上述效率值V代入工时计算公式S=V·T进行计算，即可得出市场监管所的工作量（监管任务+办案+投诉举报）。
本区市场监管所整体工作量在这三年内增长保持相对稳定。三年内，绝大部分市场监管所的政府工作量都呈现增长趋势，只有平凉市场监管所在2017年有所回落。五角场市场监管所的工作量始终最多，且三年内保持着平稳增长趋势。新江湾城市场监管所的工作量在2015年至2016年一直都位居末位，但在2017年有较大的增幅，大桥市场监管所也呈现类似增长趋势。
我们还能看出市场监管所的工作量分布不均，2017 年最多的市场监管所工作量有9483 人*天，最少的仅有1869人*天。抛开工作量远超其他市场监管所的大桥、五角场、长海不提，剩下9个市场监管所的政府工作量集中在1800人*天到4000人*天之间。
4. 从工时出发计算编制使用的效度。
接下来，将市场监管所的工作量除以各市场所的工作人数（工作人数=监管组人数+办案组人数），可得到各市场监管所的人均年度工作量。
各市场监管所的人均工作量不均等。强度最高的五角场市场监管所人均年度工作量约等于人均年度工作量最低的长白市场监管所的两倍。实际调研结果显示，五角场街道商业较为发达，企业较多，工作量较大，与计算结果吻合。
5. 回归分析发现“富集效应”。
回归分析是重要的统计学分析方法，可以模拟出自变量和应变量之间的数学关系，建立从自变量预测应变量的数学公式。回归分析中，只包括一个自变量和一个因变量，且二者的关系可用一条直线近似表示，这种回归分析称为一元线性回归分析。本文中，政府工作量和市场监管所的相对人数，就表现出近似直线的关系，因此适用于一元线性回归分析。
以各市场监管所2015-2017 三年的相对人数（作为回归计算公式中的参数x） 和政府工作量（作为回归计算公式中的参数y） 分别作为横纵坐标轴，进行回归计算，回归计算公式为：
E（yi|xi ） =α+βxi （E为预测的政府工作量，α代表完全没有相对人时政府的必要人力开支，β代表的是政府工作量增量和相对人数增量的比例关系）
通过软件模拟进行一元线性回归分析，除了得到上文所述的α、β两个参数之外，还有表中的相关系数、标准误差两个重要指标。相关系数指的是两个变量之间的相关性，越大则相关性越好（最大为1，本文相关系数r=0.8599，相关性较高），越低则表示两个变量之间越没有关联性。标准误差代表着应变量和预测量的平均差值。标准误差越小，数据越接近预测量，标准误差越大，则越远离预测量。本文的应变量y 分布在1710.18 到9483.18 之间，962.1878 的标准误差已超过最大值10%的偏离。说明有部分应变量并不表现为线性拟合，这就需要从一元线性回归趋势图上进行具体分析。
通过观察图1中的拟合曲线，不难发现，相对人数与政府工作量的线性拟合度较高，表现出较好的线性发展趋势。标准误差的原因在于相对人数较大处，其工作量远高于回归分析的预测量。由此可以看出，政府工作量伴随着相对人数的增长，存在一定的富集效应（富集效应是指起点的微小优势经过关键过程的级数放大会产生更大级别的优势积累，这里是指相对人给政府带来的工作量会随着数量的增长而表现出更高的增长水平）。因此，简单的采用线性计算方式控制编制并不合理。这一现象可以用调研时的另一发现证明。公安从管理实际出发，在五角场街道设有多个派出所，而非合并为一个更大的派出所，印证了相对人在一定程度上存在富集效应。富集效应是真实存在的，但富集效应详细的变化轨迹，还需要进一步调研分析。
差额计算精确量化机构编制工作
1. 优化机构设置。
从上文可以看出，设置较少的机构会产生“富集效应”。两者看似是矛盾的，一个要求设置更多的机构，一个要求设置更少的机构。但实则是辩证统一的，大部制改革重点在于政府事务种类上的统一，同类事务由一个部门来管理，而减少富集效应的要求则是要保证各个机构负责相对较少的相对人，侧重点在于政府事务数量上的统一。因此，本文给出的建议是，部门根据相对人的分布进行精细化的基层监管机构设置。
上文的计算结果显示，相对人约为15000人左右时开始产生“富集效应”，会给政府带来更多的工作量。因此，在机构设置时，可以考虑相对人的规模，以每15000个相对人为标准设立市场监管所。目前这一参数样本量较小，伴随着必要劳动时间数据的收集，“富集效应”的有关增长参数也会明确。结合大部制改革的要求，机构设置就能在同时满足“富集效应”最低和机构数最少这两个要求的情况下，找到最优的设置方案。
2. 精确调整编制。
对于上文描述的工作量计算方法，最直接的应用就是在部门间进行人力资源调整，将工作量较小部门的人力资源调整到工作量较大的部门。当形成一套完整的工作量计算方法后，对于可预见的大量工作，可精确计算出需要调动的人力资源，做好提前预案。以市场监管所为例，可以尝试将工作量较小的市场监管所干部，适量转岗到工作量较大的市场监管所。
对于部门间的编制调整，当各部门都有明确的工作量数据后，比较部门人均工作量的差别，就能给出编制调整的参考数据，然后从实际情况出发，做有针对性的调整。差额计算法不仅可以用来精准地为高负担部门提供增加编制的建议，也可以为职能较少的部门提供减少编制的建议。随着必要工作时长的数据积累，即可精确计算出每个部门所需的必要人力。在此基础上，对于工作量明显减少的部门，可以适当开展人员分流，将多余的人力资源投入到更关键的工作岗位上。
3. 科学控制编制。
控编的目的是为机构编制瘦身、健身，适应经济社会发展变化和财政保障能力，管住、管好、用活机构编制，严控总量、统筹使用、科学增减，不断提升机构编制资源使用效益。
当政府的各项任务有了明确的工作量数据之后，就可以分析编制上的投入和产出。
一是分析编制对应的政府工作量产出数量。对于不同部门的编制投入，要确保每一个编制的投入都能负担起政府的必要职能，尽可能地减少人浮于事的现象发生。同时还要做到每个编制对应的工作量相对平衡，减少工作量分配不公平的现象。对于工作量很少的部门，应当进行适当的优化，适当分流或减少其编制。
二是分析编制对应的政府工作量产出质量。编制投入，关键要服务大局，确保重点、关键的任务要有编可用；对于工作量增大的部门，在快速响应加派人手的同时，也应思考其工作内容性质和工作的方式方法，寻找解决途径，为政府减负。政府是有限政府，应当集中力量办大事，对于不应当由政府来承担的职能，应当积极吸纳社会力量，开展共同治理。
科学控编要从工作量出发，符合中央有关改革精神和机构编制有关规定，充分论证必要性、合理性、可行性，结合实际，按照上述思路，进行编制的动态调整。
（作者单位：中共上海市杨浦区委机构编制委员会办公室）