宋纪祥
〔内容提要〕新冠疫情是对我国疾病预防控制中心应急处置能力的一次大考。本文旨在通过对美国疾病预防控制中心疾病预防与控制、公共卫生管理、应急准备以及人才培养等基本职能的回顾与梳理，分析美国疾病预防控制中心行政与业务相统一、资金支持的多元化以及功能定位的明晰化等运行特征，为进一步完善我国疾病预防控制体系、提高公共卫生应急管理能力提供借鉴。
党的十九届四中全会指出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。[1]疾病预防控制体系作为我国国家治理体系的重要组成部分，其健全与完善不仅关乎我国公共卫生体系的发展与完善，更同十四亿中国人民的生命健康紧密相关。建国70多年以来，我国已经逐步形成结构完整、功能健全的公共卫生体系，为我国人民的健康和国家稳定提供了重要保障。然而，正如习近平总书记所言，这场疫情对全国各级疾控中心的应急处置能力是一次大考。[2]在这次抗击新型冠状病毒感染疫情（简称“新冠疫情”） 的过程中，疾控中心直报系统的职责失灵、应急处置的功能失灵为疫情初期的防控工作带来了负面影响。伴随着我国疫情防控从应急处置逐渐转向常态化，我们不仅需要深刻总结与反思我国疫情防控过程中疾病预防控制中心的问题与短板，更需要积极学习西方疾病预防控制中心发展过程中先进的国际经验。美国作为最早探索疾病预防控制中心建设的国家之一，其在疾病预防、传染病防治、健康教育等方面一直走在国际前列。因此，梳理美国疾病预防控制中心的建设历程，分析美国疾病预防控制中心的职能定位、运行特点，总结美国疾病预防控制中心建设过程中的经验教训，对完善我国疾病预防控制体系无疑具有一定“他山之石”的意义和价值。
美国疾病预防控制中心的基本职能
疾病预防与控制是现代公共卫生部门的重要职能，也是现代公共卫生领域所面临的重大课题。作为疾病预防与控制工作的实体机构，疾病预防控制中心往往在公共卫生领域扮演着举足轻重的角色。美国的疾病预防控制中心（Centers for Disease Control and Prevention, CDC）作为美国卫生与人类服务部（Public Health Service, PHS）[3]的职能部门，最早源自于1946年美国乔治亚州亚特兰大成立的传染病中心（Communicable Disease Center, CDC），经过几十年的发展，其业务范围已经由单一的疟疾控制逐渐向传染病监测与控制、流行病控制与人才培养、慢性病监测、灾难应急准备等多元化方向发展[4]，为美国公共卫生安全、重大疾病预防与控制以及人民健康和生命安全等重大公共卫生问题作出了重要贡献。比如，美国疾病预防控制中心通过定期向国外派遣雇员协助解决复杂的公共卫生问题，不仅对外国人提供了医疗援助，而且也极大地保护了当地的美国人。[5]与此同时，伴随着美国疾病预防控制中心业务职能部门的扩展，其名称也由1970年的疾病控制中心（Center for Disease Control, CDC） 逐渐更名为1992年的疾病预防与控制中心（Centers for Disease Control and Prevention, CDC）。[6]这一名称的更改不仅意味着美国疾病预防控制中心职能范围的拓展与融合，更意味着这一公共卫生机构在国家公共卫生体系当中的重要地位。而从美国疾病预防控制中心的主要职能来看，美国疾病预防控制中心则主要承担着疾病预防与控制、公共卫生管理、应急准备以及人才培养等重要职能。
1. 疾病预防与控制。
疾病预防与控制是美国疾病预防控制中心的基础职能，也是现代公共卫生体系建设的重要内容。自1946年美国在亚特兰大建立传染病中心以来，美国疾病预防控制中心的预防与控制的职能范围就不断拓展，实现了对重大疾病监控、检测、流行病调查以及绩效评价全方位、系统性的整合。积极开展对重大疾病的监控和预警是疾病预防控制的重要前提，而美国所形成的以疾病预防控制中心为主导的疾病预防监控系统则为疾病预防工作的正常开展提供了重要途径，其中包括“全国卫生预警网”、“传染病信息交易网”、“危机ID网”以及“全球新出现传染病预警网”，[7]这一监控网络的构成不仅实现了对疾病预防工作全方位的监控，也有助于实现对重大疾病的及时感知和预警。其次，疾病预防控制的检测功能也是美国疾病预防控制中心的重要职能。美国疾病预防控制中心通过统一提供资金的方式所构建起的三级实验室检测网络为疾病的检测工作提供了良好的空间。[8]除此之外，美国疾病预防控制中心还通过流行病学情报服务项目（EIS） 构建起现场流行病学调查控制机动队伍和网络，实现了对流行病的及时追踪与调查。[9]与此同时，美国疾病预防控制中心还积极和公共卫生合作组织一同发起了国家公共卫生绩效标准项目，极大地促进了疾病预防与控制工作效率的提升。[10]
2. 公共卫生管理。
公共卫生管理职能虽然是美国疾病预防控制中心颇具行政色彩的重要职能，肩负着生命统计，医疗机构、福利院的检查、执照的审核与办理以及食品卫生、学校卫生等公共卫生管理的重要职责，[11]但从实际运行过程中看，行政与业务相统一则是美国疾病预防控制中心公共卫生管理的典型特征。首先从行政的角度来考察美国疾病预防控制中心，则可以从美国疾病预防控制中心的机构定位、经费来源、组织编制以及领导人职责等几个方面予以理解：美国疾病预防控制中心是国家行政管理机构，其中下属12个中心研究所和办公室，雇员也大多为技术官员，因而在公共卫生管理方面往往扮演着行政管理与业务技术指导的双重角色，这也使得其军事化管理的特征尤为明显。与此同时，由于美国疾病预防控制中心隶属美国公共卫生与人类服务部，属于国家重要的行政职能部门，因此它的工作人员也多纳入公务员编制，其在日常的工作中也多享受公务员待遇，工资完全纳入国家财政预算。作为美国疾病预防控制中心的主任，由于其具备定期向总统汇报国家重大健康问题的职责，这种垂直化的管理链条也在某种程度上加强了疾控中心在整个行政系统的重要地位和权威性。另一方面，美国疾病预防控制中心的雇员虽然大部分由公务员组成，但是一些世界上顶尖的公共卫生专家也为其工作，国家行政系统所赋予的技术独立特征更是为美国疾病预防控制中心蒙上了业务独立的色彩，实现了行政与业务的相统一。
3. 应急准备。
应急准备是美国疾病预防控制中心对重大公共卫生突发事件所做出的应急准备，是疾控中心保障人民健康和生命安全的重要保障，也是美国公共卫生体系建设的重要组成部门。伴随着社会外部风险的加剧和美国疾病预防控制中心职能的日益完善，应急准备也已经愈来愈成为美国疾病预防控制中心关注的重要领域。在美国疾病预防控制中心积极应对重大突发公共卫生事件的实践过程中，也形成了潜在风险评估与预警、机构设置、预案准备、应急管理网络构建、风险沟通以及重大公共卫生事件应对的应急管理链条，为及时、有效处理重大公共卫生突发事件作出了重要贡献。重大公共卫生事件的爆发往往具有潜在性和不稳定性，与此同时由于和应急管理部门工作职能的交叉使得重大公共卫生的应急管理工作充满复杂性。而在实际的应急准备过程中，美国疾病预防控制中心通过构建应急工作中心，加强应急准备投入增强了疾控中心在重大公共卫生应急管理工作中的重要地位，为及时开展重大公共卫生应急管理工作提供了可能。[12]与此同时，为及时有效应对重大公共卫生事件，美国公共卫生部门也构建了以疾病预防控制中心为主导的重大公共卫生监测系统，为及时获取疾病信息和预判做出了重要基础。[13]而在对重大公共卫生事件的处理过程中，美国疾病预防控制中心通过制定《美国突发公共卫生事件应急反应指南——针对州、地方及民族自治地区的公共卫生管理者》，严格规定了重大公共卫生事件的应急准备、应急阶段以及职能任务，形成了科学合理的应急预案。[14]而在实际的应对过程中，风险沟通体系的构建加强了突发公共卫生中各种功能与资源的有效整合，[15]这也为疾病爆发早期的预警以及后期应对策略的调整、及时快速的反映应急状况作出了充分的准备。
4. 人才培养。
人才培养是美国疾病预防控制中心保持活力的重要保证，也是提升疾控中心防控水平和质量的重要因素。为了有效提升美国疾病预防控制中心疾病防控的能力，实现“拯救生命，保护人民”（Saving Life，Protecting People）的部门宗旨，美国疾病预防控制中心形成了两种人才培养模式，以推动疾病控制中心人才结构的合理化、科学化。第一种人才储备模式主要是针对公共卫生专家的人才引进。依据相关数据显示，美国疾病预防控制中心拥有大约1.4万名正式全职员工和1万名合同制聘用员工，其中还包括大批医疗专家，尤其是世界顶尖的科学精英。[16]疾控中心之所以能够具备这么强大的储备力量，其中最主要的原因就在于它能够向顶级健康专家提供具有颇具竞争力的薪酬。而第二种人才培养的模式则主要是通过专业学校培养和有效的薪酬激励积极引导专业学生投身于国家的公共卫生事业。有资料显示，美国公共卫生专业毕业生第一年的薪酬约为5万美元，从业10年以上的专业人员年收入约21万美元。[17]可以预见，丰厚的薪酬刺激是美国疾病预防控制中心人才培养的强大动力，而这则主要依靠的是其多元化的资金支持体系。
美国疾病预防控制中心的运行特点
1. 行政与业务相统一。
行政与业务相统一是美国疾病预防控制中心的典型特征。行政主要指美国疾病预防控制中心的行政管理业务，而业务则是从技术的角度来对美国疾病预防控制中心的角色进行定位。行政与业务的相统一构成了美国疾病预防控制体系的重要运转机制。尤其是随着美国疾病预防控制中心职能拓展的日益完善，它所表现出的行政与业务相结合的特点也日益明显。从本质上来说，美国疾病预防控制中心是美国公共卫生与人类服务部的重要职能部门，是一个行政机构，主要承担着医疗机构检查、从医执照的审核等行政业务，尤其是其编制从属、部门资金来源的性质使得它的行政色彩更加浓厚。但在实际运转过程中，由于疾病预防控制事业专业化较强和人民健康安全的重要性，美国也从技术的角度赋予了疾病预防控制中心技术独立的权力，疾控中心主任也具备直接向总统汇报工作的权利。与此同时，凭借着美国联邦丰厚的财政支持，美国疾控中心也从薪酬激励的角度吸引了一大批全球的技术精英，在改善人才储备结构的同时也极大地增强了疾控中心的疾病预防控制能力。因此，美国疾病预防控制中心的具体定位实质上已经从单一的行政控制实现了行政与业务的相统一，而行政与业务的密切配合在某种程度上推动了疾控中心应急能力的增强和提升。
2. 资金支持的多元化。
资金支持的多元化是美国疾病预防控制体系正常运转的重要保障。从美国疾病预防控制中心的资金来源来看，美国疾病预防控制中心的资金大致可以划分为财政预算支持、合约支持以及赠款支持，资金支持的多元化不仅保障了美国疾病预防控制中心组织架构的有效运转，更为美国疾病的研发投入使用、维护美国乃至世界人民的身体健康提供了基础保证。然而，虽然美国疾病预防控制中心的资金支持来源呈现出多元化的特征，但是从整体结构来看，美国财政联邦拨款依然在疾病预防控制体系中占据着主导地位，它关乎联邦疾病预防控制中心、州以及地方公共卫生局行政机构运转的支出和重大公共卫生项目的经费支出。而合约支持和赠款支持是一种市场导向和社会导向的项目经费支持，在整体疾病预防控制体系架构中主要承担着政府财政拨款的辅助任务，但也为推动重大公共卫生项目研发提供了重要资金支撑。总体而言，美国多元化的资金支持体现了政府承担公共卫生服务的重要职责，大部分经费靠国家财政投入，通过项目拨款的方式推动了三级疾病预防控制体系的正常运转。与此同时，由于美国文化开放性、民主性以及包容性的特征，市场化以及社会化的资金来源又为政府财政拨款以推动国家重大公共卫生项目提供了资金支撑，实现了行政化资金导向、市场化资金导向以及社会化资金导向的有效融合，为疾病预防控制事业的良性发展作出了重要贡献。而从资金的流向来看，美国疾病预防控制中心丰厚的资金也是其推动人才结构合理化、提升应急反应能力和疾病预防能力的基础保障。
3. 功能定位的明晰化。
组织功能定位的明晰与否是组织能否实现目标最大化的重要因素，而美国疾病预防控制体系功能定位的明晰化则增强了美国疾病预防控制的工作效果。从组织性质定位的角度来看，美国疾病预防控制中心是一个兼有管理与业务的行政机构，它在整个组织体系架构中既承担着对疾病预防工作的行政管理职能，又肩负着疾病预防工作的技术指导，是一种行政管理功能与技术功能的有效结合。而从美国疾病预防控制中心基本职能的角度来看，疾控中心所形成的疾病预防与控制、公共卫生管理、应急准备以及人才队伍的培养等功能定位又有助于形成良性的业务循环，是一种常规与应急的密切配合，也是保证疾控中心防控能力的重要组织安排。除此之外，功能定位的明晰化也增强了对公共卫生体系建设的明确定位，是合理配置疾控中心人员编制、资金支持以及防控策略的重要依据。比如在2003年抗击“非典”的过程中，正是由于美国疾病预防控制中心提前启用“应急工作中心”，才明显增强了美国各政府部门和各级地方卫生机构以及世界卫生组织等信息的即时沟通与交流，为防止“非典”在美国大规模爆发赢得了时间。[18]
美国疾病预防控制体系建设对我国的启示借鉴
1. 科学界定疾控中心职责，实现疾控体系权责科学配置。
行政与业务相统一是美国疾病预防控制体系的典型特征，其实质上是行政权力与技术指导手段的融合，提高疾控中心的专业管理能力和权威，确保相关的指令得到执行。但是在中国疾病预防控制体系框架中，疾控中心往往被定位为专业的技术操作部门，而不具备相应的公共政策制定权、疫情发布权和与社会直接风险沟通的权限。2001年，我国卫生部印发的《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》就指出，要将新组建的疾病预防控制中心改制为我国卫生部疾病预防控制局领导下的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。这一规定符合中国行政管理的特点，但也可能造成行政权力对于专业化工作的不当干预，在一定程度上影响疾控部门的专业功能的发挥，以及在重大公共卫生事件中的处置能力。在这次抗击新冠疫情的斗争中，中国疾病预防控制中心直报系统的失灵在一定程度上与此相关。因此，要进一步推动我国疾病预防控制体系职责的明确化和权责的合理分配，就必须逐步推动疾病预防控制体系改革，实现行政部门与业务部门权责的合理匹配，实现两者之间的良性互动，尤其要突出业务的专业性、职业化。建议探索省以下疾控中心体系采取垂直管理的新体制。
2. 积极吸纳社会力量，推动疾控中心资金来源多元化。
资金支持的多元化是美国疾病预防控制中心的重要特征，这也是保证美国疾病预防控制中心能够正常运转的重要保障。与西方疾病预防控制中心的资金支持有所区别，我国疾病预防控制中心的资金来源主要可以划分为政府财政拨款和业务自主创收。从政府财政拨款方面来讲，虽然我国疾病预防控制中心历经改革，但是始终是一种事业性、公益性单位，这当然有利于明确其提供公共服务、维护公共利益的定位；但从实际运行看，如果地方政府财政投入减少，则疾控机构的资源支撑就会受到直接影响。新冠疫情爆发期间，在党中央的坚强领导下，以北京韩红爱心慈善基金会、深圳市恒晖公益儿童基金会为代表的民间慈善组织以及以阿里巴巴为代表的社会企业组织的捐赠行动在缓解疫情方面发挥了显著作用。因此，可以考虑在国家发挥支柱性作用的大前提下，将市场和社会的力量合法合规地引入到我国公共卫生体系的建设中来，从而改变我国疾控中心人才结构不合理、机构效能低下的现状。
3. 明确疾控中心功能定位，形成疾控管理闭环化。
明晰疾病预防控制中心的功能定位，形成疾控管理的闭环化是美国疾病预防控制中心良性运转，保障美国人民身体健康的关键因素。我国疾病预防控制中心历经多次改革，逐渐明确在重大疾病预防控制中具备重大疾病的监测、重大公共卫生事件处理、开展疫苗研究以及建立公共卫生信息网络等功能定位，但在实际的运转过程中，由于缺乏精准的机构定位和足够的财政支持，往往面临着功能异化与人才流失的窘境，进而难以在疾控管理领域形成有效的管理闭环。在这次新冠疫情防控的过程中，中国疾病预防控制中心早期的研判失灵便是疾控中心未能发挥良好作用的典型例证。因此，要实现中国疾病预防控制体系的正常运转，充分保障人民身体健康，不仅需要从法律法规制度上明晰疾控中心的功能定位，还需要从实践层面予以践行。除此之外，加强对疾控中心在中国疾病预防控制体系中的准确定位及财政支持，将是中国疾病预防控制体系改革的必由之路。
（作者单位：上海师范大学哲学与法政学院）
参考注释：
[1]求是网：《（受权发布） 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，http://www.qstheory.cn/yaowen/2019- 11/07/c_1125202003.htm，最后访问时间2020年6月8日。
[2]共产党员网：《在一场罕见的电视电话会上，习近平这样动员战“疫”》，http://www.12371.cn/2020/02/24/ARTI1582508683731563.shtml， 最后访问时间2020年6月8日。
[3]注：也有译作健康与人类服务部，参见吕筠、李立明的《美国CDC的历史》。
[4]吕筠、李立明：《美国CDC的历史》，《中国公共卫生管理》，2004年第5期。
[5]顾祖维：《美国疾病预防控制中心（CDC）面向21世纪挑战的举措》，《中国公共卫生》，2002年第2期。
[6]吕筠、李立明：《美国CDC的历史》，《中国公共卫生管理》，2004年第5期。
[7]薛澜、朱琴：《危机管理的国际借鉴：以美国突发公共卫生事件应对体系为例》，《中国行政管理》，2003年第8期。
[8]董雪等：《突发公共卫生事件应对的中美比较分析》，《中国初级卫生保健》，2013年第3期。
[9]郝爱华等：《美国卫生应急管理的组织结构与职责及经验借鉴》，《中国公共卫生管理》，2014年第3期。
[10]苏海军、姚岚：《美国公共卫生绩效评价的发展及经验启示》，《中国卫生经济》，2010年第11期。
[11]杨建国、孙善山：《对美国疾病预防控制体系的考察报告》，《江苏预防医学》，2005年第2期。
[12]张梦中：《美国的危机管理系统及其在“非典”防范中的作用》，《中国行政管理》，2003年第7期。
[13]周君才：《国内外公共卫生潜在危险防范机制对比研究——以世卫组织、美国、中国为例》，《重庆科技学院学报(社会科学版)》，2012年第13期。
[14]姚建义、冯子健：《美国公共卫生应急准备对我国的借鉴和启示》，《公共卫生与预防医学》，2012年第4期。
[15]毛群安等：《美国公共卫生应急风险沟通体系和机制介绍》，《中国健康教育》，2010年第1期。
[16]李立明等：《关于疾病预防控制体系现代化建设的思考与建议》，《中华流行病学杂志》，2020年第4期。
[17]李立明等：《关于疾病预防控制体系现代化建设的思考与建议》，《中华流行病学杂志》，2020年第4期。
[18]张梦中：《美国的危机管理系统及其在“非典”防范中的作用》，《中国行政管理》，2003年第7期。