文会军
〔内容提要〕习近平总书记关于机构编制工作的重要论述，为机构编制工作指明了前进方向，是做好新时代机构编制工作的根本遵循。各级机构编制部门的干部要学深悟透，联系实际，努力把新时代机构编制工作推向一个新的高度。在深入学习贯彻习近平总书记关于机构编制工作的重要论述中，必须把准新时代机构编制工作的定位。
改革开放以来，机构编制工作在促进和保障改革发展稳定中发挥了重要作用，其定位也是有一个不断认识和变化的过程。
从党的工作重心转移到经济建设上来以后，机构编制工作作为组织人事工作的一部分，不断适应经济建设和社会发展的需要，由社会主义计划经济向商品经济、市场经济的转变，调整机构编制，理顺政企政事关系，转变政府职能，在推进行政管理体制改革和机构改革中发挥了积极作用。
在适应建设社会主义市场经济需要构建中国特色社会主义行政管理体制中，机构编制工作作为政府自身管理的基础性工作，在加快政府职能转变，完善体制机制，优化机构编制资源配置中发挥了重要作用。
进入新世纪，机构编制工作的地位和作用更加凸显。2002年8月，中共中央办公厅国务院办公厅下发了《关于进一步加强机构编制管理工作的通知》，对新世纪机构编制工作的定位是，加强机构编制管理是巩固党的执政地位和完善我国政权建设的一项基础性工作。加强机构编制管理工作，对于确保新世纪现代化建设的顺利进行，巩固党的执政地位和国家政权建设，提高党的执政水平和政府管理能力，保证国家机器的高效协调运转，实现党政机关为人民服务的宗旨，都具有十分重要的意义。2007年3月，中共中央办公厅国务院办公厅下发了《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，强调加强和完善机构编制管理，是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作。特别是在2007 年12 月召开的全国编办主任会议提出，必须正确把握新的历史条件下机构编制工作的新方位，即“三个自觉”，自觉把机构编制工作作为党加强执政能力建设、巩固国家政权建设、优化配置执政资源的基础工作来认识，自觉把机构编制工作与实现党和政府为人民服务宗旨，促进经济社会又好又快发展紧密联系起来，自觉把机构编制工作融入到推进中国特色社会主义这一伟大事业之中，发挥应有的作用，作出应有的贡献。
党的十八大以来，机构编制工作适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求，坚持问题导向，着力深化重要领域的机构改革和职能转变，在加强党的全面领导、推进全面依法治国、健全国家治理体系、提高国家治理能力等发挥了应有的作用。尤其是党的十九大和十九届三中全会提出，深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，机构编制工作至关重要。机构编制工作必须围绕这个目标，着力破除党和国家机构职能体系存在的障碍和弊端，为形成适应新时代发展要求的党和国家机构职能体系作出贡献。所以，习近平总书记指出，机构编制工作在加强党和国家机构职能体系建设、深化机构改革、优化党的执政资源配置方面发挥着至关重要的作用，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。这就是我们新时代机构编制工作的新的定位。个人认为，应当把准以下四个方面：
把准新时代机构编制工作的政治定位
旗帜鲜明讲政治是各级党政机关作为政治机关的应尽之责，也是做好一切工作的根本前提和基本要求。机构编制工作是党的一项重要工作，与其他工作相比，讲政治更加重要。
首先，机构编制资源是重要政治资源、执政资源。《党的建设辞典》对党的执政资源解释为，政党执政所必需的各种积极因素、能量及来源。政党具有、掌握了足够的能量才能够执掌好政权和巩固好政权。政党的执政资源主要包括历史资源、政治资源、经济资源和意识形态资源。政治资源主要包括三个方面：一是党在国家权力机构中拥有的权力资源；二是党自身具有的组织资源；三是社会公众对党的公信资源，即人民群众对党的信任和拥护。从以上不难看出，执政资源和政治资源均离不开机构编制资源，而且是最重要、最基础的资源，机构设置、职能配置、编制和领导职数核定既是基础和保障，更是直接关系到各项工作履职和效能。机构编制的科学合理、适应有效，像是源头活水、柱梁设计非常关键。而机构编制资源是为党所有、为党服务，一方面其配置是否认真贯彻落实好党的决策，另一方面配置好坏关系到党的权威和形象，因此讲政治尤其格外重要。
其次，机构编制工作是在党的领导下、由党委“一把手”亲自负责的工作。延安时期的“精兵简政”就是毛泽东同志根据民主人士李鼎铭先生的建议而决定在根据地全面开展的运动。建立新中国后的历次机构改革都是在党中央领导下进行的。1982年邓小平同志提出“精简机构是一场革命”，亲自主导推动了以精简机构、加快干部四化建设为目标的机构改革，为加速推进改革开放打下了坚实的基础。1978年各级恢复机构编制管理机构以后，机构编制工作始终是在各级党委领导下开展工作。不少地方党委书记还担任机构编制委员会主任，亲自研究决策和部署重要机构编制事项。特别是党的十九届三中全会强化党对机构编制工作的集中统一领导，调整优化各级机构编制委员会的领导体制，由党委“一把手”担任主任，进一步明确机构编制工作必须在党的统一、直接领导下，由党委主要领导亲自负责的一项重要工作。因此，机构编制工作作为党的重要工作，更加要求在党的绝对领导下进行，坚决贯彻执行党对机构编制工作的路线方针政策和决策部署，不得有丝毫的懈怠，更不得有丁点的相违。
做好新时代机构编制工作，要始终把旗帜鲜明讲政治贯穿于机构编制工作全过程，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持党对机构编制工作的集中统一领导，坚决落实党管干部、管机构编制的原则，坚决贯彻党中央决策部署，履行好职责使命，为形成适应新时代发展要求的党和国家机构职能体系作出贡献。具体来说，把准新时代机构编制工作的政治定位，要做好以下四点：
一是牢记政治使命。中国共产党人的政治使命是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。中国共产党领导的各级政治机关都要把中国共产党人的政治使命作为最高使命，结合各自机关的职能具体落实。新时代机构编制工作的政治使命，就是为构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系作出贡献。我们在具体工作中，始终要牢记这个政治使命，在机构设置、职能配置、编制核定等各个方面来考量与构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系是否相一致，提高政治站位，处理好整体与局部、中央与地方、一般与特殊、增量与存量等关系，形成体系“一盘棋”。不把机构编制的增减、职能的调整当作只是一般的业务活动，要从服务党和国家事业发展大局，提高党的执政能力，推进国家治理体系和治理能力现代化来考量，增强责任感和使命感。比如，一个机构的设立，要从机构职能体系上评估是否必要，要从事业发展大局上评估是否需要，要从机构编制政策规定上评估是否可行，要从上下点面上评估是否应当等，只有这样做，才能实现系统完备、科学规范、运行高效的目标。
二是把准政治方向。习近平总书记强调，“政治方向是党生存发展第一位的问题，事关党的前途命运和事业兴衰成败。”方向就是旗帜，方向就是灯塔，方向就是航标，方向就是希望。高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，这就是我们全党工作的政治方向。在具体工作中，自觉同党中央保持高度一致，自觉维护党中央权威，党中央提倡的坚决响应，党中央决定的坚决照办，党中央禁止的坚决杜绝。决不能表面上喊着同党中央保持一致、实际上没当回事，更不能违背中央大政方针各自为政、自行其是。这就是把准政治方向的具体要求。所以在机构编制工作中，我们要认真贯彻落实党中央关于机构编制工作的路线方针政策，不能打折扣、搞变通；要增强看齐意识，经常对标校正，确保方向不偏不倚。比如，在推进事业单位分类改革中，要坚持事业单位公益属性，对于承担行政职能的事业单位要按照政事分开的原则，将行政职能划归行政机关；对于从事生产经营活动的事业单位要按照事企分开的原则转制为企业。这是改革的原则和方向，我们必须坚定不移，不得相违，这实际上就是正确政治方向的要求，我们不能因为这类事业单位回归行政职能或转企改制难度大、矛盾多，停滞不前或走回头路，甚至还新设承担行政职能或从事生产经营活动的事业单位。
三是服从政治领导。服从政治领导，不仅是政治原则，更是政治纪律。机构编制工作服从政治领导，就是要坚决做到“两个维护”，坚持党对机构编制工作集中统一领导，坚持在党委和编委领导下开展工作，坚持党的组织原则。在这次深化机构改革中，调整优化了各级机构编制委员会领导体制，强化了党对机构编制工作集中统一领导，不能简单地当作只是领导成员的调整，由政府首长调整为党委主要负责人担任编委主任，而是全面加强党的领导，加强涉及全局的重大工作包括机构编制工作在内的集中统一领导的需要，确保重大工作在顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进的决策正确和高位推动。所以，我们要坚决从讲政治的高度，完全拥护党中央对机构编制工作体制机制调整的决策，完全置身于党委和编委的领导下开展工作，发挥好参谋服务的作用，优化配置好机构编制资源。在具体工作中，坚持党委专题研究机构编制工作，坚持重大事项请示报告，坚持机构编制事项归口编委（编办）和集体审议等制度，积极围绕党的中心工作和经济社会事业发展大局提供体制机制保障服务，不折不扣地落实党中央和中央编委、地方党委和编委的决策部署。
四是坚守政治底线。坚守政治底线，一方面，机构编制工作要遵守政治规矩，不得违背党的路线方针政策，发生重大失误或错误；另一方面要坚持底线思维，增强忧患意识。党的十八大以来，习近平总书记多次强调在各项工作中要坚持底线思维，增强忧患意识。机构编制工作也不例外。面对发展中主要矛盾的深刻变化，机构编制工作出现一些新情况、新问题和新矛盾，特别是在机构改革和重要领域改革中，在职能调整、机构编制整合等方面，不同程度存在不可预见和新旧体制转换的风险，只有高度重视底线思维，把困难和挑战估计得充分一些，把预案做得周密一些，积极寻求规避系统性风险、化解复杂矛盾、谋求创新发展的路径和方法，牢牢守住底线，才能遇事不慌、临危不乱，才能不走弯路、不跌跤。
把准新时代机构编制工作的目标定位
习近平总书记指出，党的十九大和十九届三中全会作出了深化党和国家机构改革的重大政治决策，确立了构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的改革目标。这既是为实现第一个百年奋斗目标、决胜全面建成小康社会提供保障，又是为实现第二个百年奋斗目标打基础。机构编制工作要围绕这一目标任务，提升政治站位，加大统筹推进力度，着力破除党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，为形成适应新时代发展要求的党和国家机构职能体系作出贡献。因此，不断完善党和国家机构职能体系，这是机构编制工作在新时代赋予的职责使命。
首先，要充分认识完善党和国家机构职能体系的重要意义，增强责任心和使命感。党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》指出，“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。”不断完善党和国家机构职能体系事关坚持和加强党的全面领导，事关实现国家治理体系和治理能力现代化，事关完善和发展中国特色社会主义制度，事关践行党的根本宗旨。机构编制工作要围绕完善党和国家机构职能体系，通过科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制，推进和保障党和国家各项事业发展，为党和国家交给的重任而尽职尽责，为新时代赋予的使命而光荣自豪，增强责任心和使命感，坚决破除党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，为形成适应新时代发展要求的党和国家机构职能体系作出贡献。
其次，要精准把握完善党和国家机构职能体系的内涵实质，注重科学性和有效性。完善党和国家机构职能体系，包括总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。完善党和国家机构职能体系的总体要求是系统完备、科学规范、运行高效。机构编制工作要按照完善党和国家机构职能体系的内容和总体要求，坚持尊重客观规律和勇于改革创新，坚持解放思想和实事求是，特别是由于构建中国特色社会主义的党和国家机构职能体系没有现成的模式，也没有不变的格式，尤其要注重科学性和有效性，以科学的态度和方法研究处理机构职能体系建设的矛盾和问题，不闭门造车、不照搬照套；同时要注重务实和有效，不操之过急、不好高骛远，不断完善适应党和国家事业发展需要的党和国家机构职能体系。
把准新时代机构编制工作的体制定位
这次机构改革中，为加强党对机构编制和机构改革的集中统一领导、理顺机构编制管理和干部管理的体制机制，调整优化了各级机构编制委员会领导体制，作为各级党委的议事协调机构，并明确各级编办归口组织部管理。这是机构编制管理体制的一次重大调整。
首先，在调整优化机构编制委员会领导体制上，机构编制委员会作为党委议事协调机构，是党对重大工作集中统一领导设置的议事协调机构，由党委直接领导，且委员会主任由政府主要负责人调整为党委主要负责人。这不能简单的认为只是机构序列和领导职务的变化，而是进一步强化党对机构编制工作集中统一领导，坚持党委配置机构编制资源，坚持党委加强对机构编制、干部、人才的宏观调控和统筹管理，坚持党委加强党政群机关、事业单位管理体制机制建设，提升执政能力。
其次，在调整编办管理体制上，明确编办承担编委的日常工作，归口组织部管理。机构编制工作与干部人事工作联系紧密，机构编制管理与干部管理密不可分，机构编制资源与干部资源都是党的政治资源、执政资源。建立新中国70年以来，机构编制工作就是组织人事工作的组成部分，机构编制部门很长时间就是和组织人事部门一起办公，机构编制部门的干部多数有长期从事组织人事工作的经历。因此，这次对各级编办管理体制的调整，就是要把机构编制工作放在党管干部、党管组织的全流程中统筹谋划，就是要理顺机构编制管理与干部管理的体制机制，坚持党管干部、党管机构编制，有利于统筹干部、机构编制资源。在一定意义上讲，各级编办管理体制的调整，仍有五个没有变：其作为编委的办事机构和党委工作机关的性质没有变，其工作的职能和作用没有变，党委对机构编制工作的高度重视没有变，党委对编办干部的信任没有变，人民对机构编制管理的期待没有变。同时，由组织部归口管理编办，更加借助组织部门的影响强化机构编制管理的权威，更加统筹组织、干部、人才、机构编制资源的科学合理配置，更加融合干部管理与机构编制管理、干部监督与机构编制监督、党的组织建设与机关事业单位体制机制建设等工作。所以，各级编办一定要适应管理体制调整变化，把准新时代机构编制工作的体制定位。要把准编委办事机构的定位，当好编委领导的决策参谋，抓好重大事项的落实。要把准归口组织部门管理的定位，坚决落实统一管理、归口管理的相关规定，加强与组织工作特别是干部工作的统筹谋划，严格工作程序和纪律。要把准党委工作机关的定位，坚持党对机构编制工作的集中统一领导，认真落实党委各项决策和部署。
把准新时代机构编制工作的职责定位
机构编制资源是重要政治资源、执政资源，优化机构编制资源配置是机构编制工作的主要职责。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，“我们党要更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度。这是摆在我们党面前的一项重大任务。我国发展新的历史方位，我国社会主要矛盾的变化，到二○二○年全面建成小康社会，到二○三五年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国，迫切要求通过科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，更好推进党和国家各项事业发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步、人民共同富裕。”其中“科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制”应该是对新时代机构编制工作的职责定位。一方面，这概括了机构编制工作的主要任务，另一方面又明确了机构编制工作的努力方向和目标路径。科学设置机构，就是要以科学的理论、科学的原则、科学的方法设置党政机构和事业单位，适应党和国家事业发展的需要，切实解决机构重叠、分工过细、设置不规范等问题。合理配置职能，就是要根据党和国家事业发展需要不断调整优化党政机构职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，坚持权责一致，坚持协同高效。统筹使用编制，就是要统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，优化编制资源结构，提高使用效益。完善体制机制，就是要完善党政机关和事业单位管理体制机制，加强党的全面领导和转变政府职能的体制机制，中央和地方管理体制机制，以及重点领域、各个部门、专项事务等管理体制机制等。
（作者单位：中共常德市委机构编制委员会办公室）