宿连友 刘 岩 崔耀光
〔内容提要〕习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上指出，要认真总结深化党和国家机构改革取得的重大成效和宝贵经验，巩固机构改革成果，继续完善党和国家机构职能体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。各级机构编制部门要认真贯彻落实总书记的指示，开展好党政机构改革成果专项评估检查，以对党委政府部门实地验收和量化打分的形式检验机构改革成效，找准存在不足和需要进一步完善的地方，做好动态调整，使之适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。
机构改革评估的目的和意义
深化党和国家机构改革，是坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设的必然要求，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。开展机构改革评估，就是通过科学有效的方法手段，检验机构改革是否实现预期目的，并依此不断完善机构设置、职能配置、履职能力，使之与机构改革总的目标任务相适应。
一是改革的主要内容是否整改到位。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。按照《决定》的精神，机构改革就要着力解决经济社会运行过程中存在的难点问题，清除体制机制中的积弊，构建系统规范、科学合理、高效顺畅的党和国家机构职能运行体系。所以，机构改革落实情况评估工作应该首先坚持问题导向，检查原有体制机制中存在的问题是否得到有效解决。这些问题主要有：党政机构在个别领域出现设置重叠、职责交叉、权责脱节，导致存在多头管理和推诿扯皮的问题；管理层级臃肿，管理环节繁复，有些机构相互配合不顺畅，导致行政运行效率不高，扁平化管理体系滞后的问题；有些在机构设置和职责划分方面不够科学严谨，职责缺失和运转失位问题凸显，“放管服”、职能转变还不到位，导致该管的没有管好、不该管的乱管的问题；个别机构上下级职能上下一般粗，权责划分不尽合理，有的还存在条条干预，导致有职能的没活干、有活干的权责不一致等问题。
二是改革的重点事项是否落实到位。机构改革是对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备及组合方式、运行机制所作的完善和调整。通过检查物理融合情况评估改革是否落实到位。一看职责整合和人员划转情况，除行政机构相关情况外，还包括承担行政职能的事业单位职责调整情况；二看部门“三定”规定落实，包括领导配备、内设机构设置等情况；三看新组建机构整合情况，包括领导配备、内设机构整合、划转人员到位、超空编、办公场所及印章启用等情况；四看挂牌机构是否单独运作，包括领导职数核定、内设机构及人财物整合等情况；五看议事协调机构是否规范，包括是否依据改革方案设置、办事机构是否正常运作等；六看重点领域改革情况，包括事业单位分类改革整合布局、五大领域综合行政执法改革推进落实等。
三是改革的化学反应是否完成到位。评估涉改部门改革情况，尤其是部分新组建和重新整合的部门运转是否流畅，是评价机构改革成效的重要指标。通过检查化学融合情况评估运行是否顺畅。一是议事协调机构的办事机构职责运转情况，看是否承担好党对重大工作的领导职能，与相关职能部门衔接是否到位；二是新组建和新整合部门运转情况，尤其是市场监管、医疗保障、退役军人和农业农村等部门，看是否在实现机构融合和人员融合的基础上，实现职能融合、效率提升；三是归口领导、归口管理的工作机制情况，看管理体制是否顺畅完善，党政机构的统筹管理职能是否实现；四是权责清单运行情况，看权责清单与部门“三定”规定是否有机衔接，公共卫生、市场监管、应急保障、生态环境保护等重点领域职能体系和责任链条是否完善；五是各地机构改革自选动作情况，看各地根据自身情况设置机构是否合理有效，是机构改革的加分项还是减分项。
机构改革评估的方法和路径
开展好机构改革落实情况评估，各级机构编制部门需要不断研究探索更加适应改革需求的思路理念、体制机制和方法手段，不断丰富完善内涵和精髓，及时总结好的经验做法，逐步形成科学合理、目标明确、高效顺畅、动态实施的机构改革落实情况长效评估机制，切实做好机构改革“后半篇文章”。
一是想细定实指标参数，确保评估系统全面。主要包括八个评估指标，分单项结论和总体结论综合评估，具体评分权重根据各地实际情况和评估重点合理确定。一是职能配置指标，主要包括合法合规、完整清晰、权责统一、便民服务、适应经济社会发展、权责清单落实和动态调整情况等分项；二是内设机构指标，主要包括内设机构设置及职能配置的科学合理、边界清晰、上下一致等分项；三是人员编制指标，主要包括编制与职责对应、职数与分工匹配、人员配备、结构层次、岗位设置等分项；四是工作机制运行指标，主要包括业务流程、人员分工、配合协调、环境氛围等分项；五是协作机制运行指标，主要包括配合机制、牵头工作推进、配合工作落实、部门评价等分项；六是履职尽责指标，主要包括新增职责、减少职责、上收或下放的职责、强化的职责、配合的责任、责任完成情况、创新发展情况、服务对象满意情况、热点难点问题解决情况、错误失误等分项；七是机构编制日常管理指标，主要包括机构编制集中统一管理、领导职数配备、机构编制违规违纪、条条干预、机构编制督查整改、审计和巡视巡察整改等分项；八是其他指标，主要包括对体制改革的建议、优化营商环境和“放管服”方面的做法等需要了解掌握的内容指标。
二是找准抓住重点难点，确保评估有的放矢。改革不是单纯的机构合并分拆重组，核心要放在转变职能和提高效能上，因此，评估机构改革后党和政府机构设置、职能配置是否系统集成、协同高效，是机构改革评估的重点和难点。一是评估党总揽全局、协调各方的全面领导体制机制建设运行情况。重点评估党对重大工作的领导体制机制是否建立，党对各领域各方面工作领导是否全覆盖，党的组织在同级组织中的领导地位是否强化等。二是推进“放管服”改革和治理体系治理能力现代化情况。重点评估制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端是否破除，政府对市场资源的直接配置和市场活动的直接干预是否减少，各类市场主体活力和创新潜力是否激发，服务型政府建设是否使人民群众满意等。三是党委政府部门职责关系理顺情况。重点评估新的组织机构框架下不同部门的职责范围是否明确，部门间无法避免的职责交叉事项工作流程和主次责任是否分清，涉及多个部门的常态性管理事项牵头及配合机制是否完善，职责重复、多头管理、推诿扯皮、权责不一、权责脱节等问题是否得到解决等。四是部门内设机构配置及内部关系磨合情况。重点评估重组后的内设机构是否存在分设过细、职责交叉重复、运行不畅、相互牵扯等情况，承担执行性、监管性职责的内设机构和界定为专门执行机构的直属机构是否专班执行和监管，新的职能定位下内部编制和人员配备是否优化组合等情况。
三是拓展创新方法手段，确保评估精准有力。评估渠道不断拓展。既可以组织机构改革落实情况专项评估，也可以结合机构编制责任审计和日常监督检查等工作共同进行，既可以借助各级党委巡视巡察、“吃空饷”专项整治、“三超两乱”专项治理、党委政府日常督查等平台，也可以通过管理服务对象和第三方机构进行评估。评估方向各有侧重。对机构设置和编制核定等事项，使用审阅查找法、核对比较法和计算分析法这三种评估方法，通过审阅机构编制事项办理依据和程序、核对实际情况与机构编制文件核定情况是否一致，得出评估参数，应用环比同比分析、基数权重分析、趋势模拟分析和构建模型分析等数学方法，得出具体执行情况并量化；对行政效能、工作实绩等情况，可采用跟班作业、追踪流程、平台获取、对象反馈等方法，得出部门、内设机构或岗位的运转情况，采用KPI（关键绩效指标）、PBC（个人绩效承诺）、OKR（目标与关键成果） 等绩效评估方法，得出最终结论并量化；对职能运转、权责一致等情况，重点评估放在行政权力事项承接和运转方面，可以依托深改部门、督查部门、政务服务后台、服务对象调查等渠道，获取相关数据，并区分依申请的行政权力事项和依职权的行政权力事项，按照不同的参数和权重量化结论。评估方法灵活多样。一般可采取实地走访、听取介绍、集体座谈、个别访谈、查阅资料、调查论证等方法，还可以采取查阅内部通讯录、登录门户网站、电话个别了解等方法补充相关信息；对正面评估工作难以调查清楚，或者评估结果需要更进一步的证据链条的事项，按照明确的主题和线索，采取侧面评估方式，如派专人对被评估部门进行暗访，适时对关联单位和相关人员进行咨询取证等。
四是巩固深化结果运用，确保评估强力有效。机构改革评估工作完成后，应将评估情况以专题报告的形式向地方党委和编委汇报，并在一定范围内进行排名和通报。地方各级党委要统一部署安排评估工作，并对实施工作负领导责任。机构编制部门要将最终评估结果作为深化行政管理体制改革、完善党政机构改革事项的重要参考，作为调整被评估部门机构编制事项和加强日常机构编制管理的重要依据，对评估中发现的问题和待改进事项，应及时研究应对，有针对性地提出处理意见并予以解决。其他部门也要积极运用最终评估结果，如目标考核管理机构应将其作为岗位目标管理考核的重要依据，公务员管理部门应将其作为综合评价人员绩效的重要参考，巡视巡察和审计部门应将其作为衡量部门综合建设情况和领导干部履职尽责情况的重要参数，被评估部门也应将其与评先评优、奖惩选拔等挂钩。对被评估部门应该自行整治改进的问题，机构编制部门应会同相关部门，及时采取有效措施，如约谈、通报、暂停机构编制事项等手段，督促被评估部门有效整改，确保评估成果落到实处。
机构改革评估中需要解决的问题和建议
开展好机构改革评估工作，需要克服实际操作中存在的困难，统筹考虑各方面因素，完善体制机制并形成工作合力，使这项工作实施起来更加完备周详。
一是解决信息不对称的问题。机构改革评估最大的难点在于收集信息渠道较少，信息准确性难以检验。虽然可以采取跟班、问卷调查、绩效考察、侧面了解等形式，但在实际评估过程中，由于评估机制还不健全、评估手段较为单一，且被评估部门存在避谈问题、只谈需求的情况，评估主体仍然难以真正了解部门工作的实际情况，建立的评估体系很可能流于表面和不甚客观。要解决这个问题，一方面，需要转变评估理念，使评估双方跳出单纯督促落实和上级检查评比的圈圈，树立为单位建设出谋划策和解决问题的思想，解除顾虑和疑惑；另一方面，要建立长效机制，确立制度化、法规化和专业化的评估体系，掌握涉及的法律法规和中央有关政策规定，不断完善评估方法手段，拓展信息获取渠道。
二是解决内容不全面的问题。机构改革评估要得出准确的结论，需要全面、客观、完整地实施。当前开展机构改革评估范围不够全面，一些重要专项体制改革评估还未纳入范畴，如进行中或即将进行的综合行政执法体制改革、事业单位分类改革、医疗体制改革、司法体制改革等。应逐步扩大评估范围，杜绝将机构改革评估范围囿于此次机构改革涉及的党政机构，而把人大政协、法检两院、群团组织、事业单位等机构改革排除在外。同时，也要加强与体制改革其他牵头部门的业务合作，将“放管服”、行政审批、经济功能区体制机制等改革事项的内容纳入评估范畴，以此巩固决策和评估的全面性。
三是解决评估主体单一的问题。机构改革评估目前主要是机构编制部门组织，机构编制部门既是“运动员”，又是“裁判员”，导致评估工作效能局限于自我评价阶段，影响力和威慑力都有限。建议机构改革评估以党委编委名义开展这项工作，由党委编办牵头具体组织实施，纪检监察、组织、人社、财政、审计等部门参与，并整合这些部门的预算编制、管理、效益审计、效能监察、公务员考核、领导干部考察等职能进入评估体系，提高各部门参与度。同时充分发挥人大、政协的监督作用，逐步引入第三方评估，扩大评估的覆盖面，提高公信力。
四是解决评估指标泛化的问题。目前设定的机构改革评估指标参数和权重，是按照总体评估标准设计的，优点是通用性强，以模块化要求实现“套公式”和“即插即用”的效果，可以满足绝大多数评估需求。但在实际评估过程中也发现，不同类别、不同层次、不同特点的部门之间，甚至不同时期的同一部门，评估结论存在不甚合理和公平的情况。为体现不同部门工作性质、业务特点差异，评估体系建设和评估参数设定既要考虑共性统一，又要体现个性差异。建议增加有反映宏观、特点、时序、趋势等要素的参数指标，完善兼顾长远目标与眼前成效、显绩与潜绩、工作任务与平时积累的评估计算方式，实现共性目标和本部门的个性特点相统一，更好更准确地反映出部门建设情况。
（作者单位：中共开封市委机构编制委员会办公室）