费飞
〔内容提要〕加强和完善机构编制管理是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要基础性工作。机构编制管理工作在加快政府职能转变、推进行政管理体制改革、提升社会公共服务能力等方面起着重要作用。监督检查工作是机构编制管理工作的重要内容和有力抓手，加强机构编制监督检查工作对于进一步提升机构编制管理水平、严格控制人员编制、切实提高机构编制管理的严肃性和权威性都具有重要作用。
近年来，郑州市委编办围绕市委、市政府关注的焦点、热点问题，努力服务全市经济社会发展大局，积极采取多项措施，不断加强和完善机构编制管理，取得了明显成效。但是，本市个别地方仍然存在擅自增设机构、提高机构规格、在机关使用事业编制或自定编制、超编进人等问题，上级业务部门“ 条条干预” 下级部门的情况也时有发生，这些问题在一定程度上影响了党和政府的形象，不利于加快行政管理体制改革，不利于加强机构编制管理工作。为此，我们多次深入县乡了解影响监督检查工作的问题，着重研究新形势下加强和完善监督检查工作的方法措施。
郑州市机构编制监督检查工作回顾
1. 贯彻落实上级要求，推行机构编制实名制管理。
2005 年，郑州市认真贯彻落实《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》《中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》《中央纪委关于机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》《中组部中央编办人社部财政部关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》等一系列关于加强机构编制管理的政策规定。2006年，根据《关于在全省机关事业单位实行机构编制实名制管理的通知》要求，积极协调相关部门，在全市推行机构编制实名制管理，通过建立机构编制管理台账强化机构编制管理，实行进人用编审核制度，规范市直单位进人用编程序，全市机构编制规范管理得到了明显加强。2008 年，为提高全市机构编制管理的信息化水平，下发《关于进一步规范〈机构编制管理信息系统〉的通知》，对机构编制信息系统各类指标的填写、日常维护、数据上报等提出具体要求，明确要求各县（市） 区每月月底上报本地区机构编制和实有人员变动情况，并填写《郑州市党政群机关及政法系统机构编制变动情况表》《郑州市事业单位机构编制变动情况表》。同时，结合各县（市）、区上报的数据，定期分析各县（市）、区机构编制和财政供养人员变化情况，发现问题及时纠正。此项工作的实施，加强了对各县（市） 区和市直单位机构编制和财政供养人员变化的动态监管，确保了机构编制数据的真实准确，为领导决策提供可靠依据。
2. 严格人员编制管理，认真履行进人用编审核程序。
针对本市个别单位存在使用编制进人程序不规范的现象，进一步贯彻落实机构编制实名制管理。根据《中组部中央编办人社部财政部关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》精神，为进一步落实《关于全省各级机关事业单位进人履行机构编制审核程序的通知》要求，我们经过深入调研和充分酝酿，形成《郑州市机关事业单位进人履行编制审核程序实施办法》，对市直机关事业单位进人用编审核原则、审核程序和有关情况进行了明确和规范。
3. 强化乡镇机构编制管理，确保乡镇机构编制和实有人员只减不增。
为巩固本市乡镇机构改革成果，确保完成乡镇机构编制和财政供养人员“ 只减不增” 的目标。按照统一部署，“十一五”期间多次组织实施对全市乡镇机构编制管理情况的督查工作。下发《关于开展全市机构编制管理监督检查工作的实施方案》《关于进一步加强机构编制管理严格控制人员编制的通知》，实地对新密、登封和中牟等县（市）、区乡镇落实政策情况进行督查，形成《郑州市乡镇机构编制管理工作自查报告》，并对督查及自查中发现的问题， 及时整理归纳， 查找原因，分析对策，研究解决，形成《关于我市县区机构编制管理中出现的问题》。同时，严格受理审核巩义市、新密市和惠济区使用乡镇事业编制用于公开招聘工作人员的请示，并按程序上报审批。
4. 做好机构编制监督检查工作。
高度重视机构编制监督检查工作，对涉及违反机构编制政策规定的行为实地了解、认真调查， 及时上报，较好地办理了关于登封市石道乡、荥阳市崔庙镇和新郑市司法局等举报件。特别是，2020年3月，新闻媒体对“二七区教育体育局未经批准私设9科室”曝光后，在二七区自查基础上，我们又进行了督查。目前，二七区已经撤销了与机构编制方案不符的科室，合并了相关职能，重新安排了富余人员。8月，接到《关于郑州市管城区圃田乡利用郑东新区区划调整之际将本乡临时人员突击转正》举报件后，立即将举报件转发管城编办，要求认真核查，如实上报。在管城区自查的基础上，我们深入圃田乡实地调查，听取了乡党委书记、乡长的情况说明，掌握了真实情况，形成了有关调查报告。
机构编制监督检查工作中存在的薄弱环节及其原因分析
1.“机构编制意识”有待加强。
机构编制部门是在党委领导下开展工作的，机构编制监督检查工作更是机构编制部门的主要工作之一，但是，机关事业单位使用编制是由各级主要领导决定的，从这个角度看，监督检查工作的对象具有特殊性，加大了开展监督检查工作的难度。“规矩写在文件上，精神落实在会议上，监督停留在口头上”，严重影响和制约了监督检查工作的权威性和严肃性。
一是思想认识不够，工作阻力很大。个别部门和单位对新时期加强机构编制管理工作的重要意义认识不足，不能够站在全局的角度看问题，大都片面强调本部门、本单位的重要性和各种困难，要求增设机构、增加编制、提升机构规格，要开展某一项工作，就要设立一个机构，如果行政机构不能设立，就要设立财政拨款事业单位，甚至将行政职能事业化，导致事业机构数量有所增加。
二是鉴于工作的需要，近年来，郑州市引进大批博士等高层次人才，基本上都担任了领导职务或是进入机关，同时，每年本市接收军转干部特别是团职干部数量较大，繁重的安置任务造成个别机关事业单位人员较多，领导干部超职数配备，而超职数配备的领导干部一时间又难以过渡消化。有些单位的工作人员不能胜任现有岗位，人员分流难度大，缺少所需的专业技术人员或年轻干部，但业务量又较大，为便于开展工作，出现了超编进人的现象。
三是被监督检查单位缺乏对机构编制管理政策规定的了解。一方面是由于机构编制相关政策规定宣传不到位，少数部门对开展机构编制监督检查工作的必要性和重要性认识还不到位。另一方面，由于长期以来，机构编制部门重审批、轻监管的思想比较严重， 过多关注机构设置的优化、人员编制的增减和政府职能的转变，忽略了对机构编制执行情况和职能运行的有效评估监督， 缺乏一套行之有效的监督检查制约机制，严重影响和制约了机构编制管理整体效能的发挥。特别是对审批后的机构编制事项很少有跟踪问效， 这需要通过监督检查工作去逐项研究解决。
2. 监督检查工作还缺乏必要的“儆戒效力”。
机构编制工作涉及干部职工的切身利益，涉及部门职能的分配，是社会高度关注的一项工作。
一是人为因素较大。目前，机构编制工作更多的是凭借干部的党性原则和职业操守。当地方利益、部门利益和个人利益与之发生冲突时，自律意识就可能倾斜，问题就随之发生。少数单位出现的超编问题也与缺乏刚性手段有关。
二是法规权威性不强。《条例》《暂行规定》和《解释》等法规文件为机构编制部门履行监督检查职能提供了法定依据， 但总的看“ 儆戒效力”仍然不够强。根据《条例》《暂行规定》和《解释》的规定，机构编制部门和监察机关对违反机构编制管理规定行为的处理，主要限于通报批评、责令限期改正等。《解释》的出台，虽然弥补了机构编制法规制度中缺少责任追究规定的缺憾，为进一步加大机构编制违纪案件的查处力度、加强和规范机构编制管理工作、严肃处理机构编制违纪行为提供了一定的依据，但是，在实际工作中，由于涉及违反机构编制政策规定而被处理的情况很少，一些措施“儆戒效力”十分有限。
三是政策法规执法不严格。《条例》《暂行规定》和《解释》的出台，使机构编制监督检查工作有章可循、有据可依。根据上级要求，郑州市机构编制部门已设立了统一的“12310”举报电话，畅通社会监督渠道，为监督检查工作提供了有力抓手。但在实际工作中，由于受诸多因素制约，在监督检查以及处理违规违纪问题时往往失之于软。
3. 机构编制监督检查的力量还比较薄弱。
近年来，本市机构编制部门注重加强机构编制事后监管，取得了一些成效，但从总体上看，这项工作仍处于探索阶段。一是监督检查还不够系统全面，根据上级的部署要求开展督查较多，主动立项和开展督查较少；针对机构编制重点工作开展突击性、阶段性督查较多，对各部门落实机构编制管理规定情况进行经常性督查较少。
二是监督检查的程序还不够规范，监督检查手段比较单一，大多停留在听取汇报、检查台帐和机构编制信息系统这一层面，内在的、深层的问题得不到及时发现和纠正。同时，按照中央要求，县级以上编制部门要成立机构编制监督检查机构，明确相关职能，落实专兼职人员负责监督检查工作。实际上，“任务重人员少”是现阶段编制部门一个鲜明的特征。
三是机构编制部门肩负着机构和行政体制改革、事业单位改革、机构编制日常管理和机构编制监督检查等工作，职责任务十分繁重，特别是基层编制部门，编制配备少，人员力量总体偏弱，专职人员几乎没有，多数人员身兼数职，导致工作“一锅粥”，精力投入有限，无力顾及监督检查工作。
解决问题的措施和办法
1. 大力加强机构编制监督检查的制度建设。
制度建设是监督检查工作有效开展的重要支撑和基本保障。《暂行规定》中明确提出要建立和完善机构编制公开制度、评估制度、报告制度、统计制度、信息制度、举报制度等监督检查制度。这些制度中，有的已经在实际工作中执行并收到预期效果,比如机构编制统计，就是一种行之有效的制度。本市在乡镇督查中发现各县（市、区） 乡镇机构编制信息统计不及时、数据不详细的情况后，就结合统计年报工作会议、以会代训的形式进行规范，明确要求各县（市、区）机构编制和人员信息要及时更新、填报准确、每月月底上报，确保对全市机构编制的动态掌握，为领导决策提供依据。只有监督检查制度建设日益规范和完善，才能不断推进监督检查工作深入持久地开展，才能加快机构编制管理的科学化和规范化进程。
2.不断加大机构编制监督检查的工作力度。
机构编制管理是机构编制部门的常规性工作和基础性业务，要积极贯彻落实上级关于加强机构编制管理的一系列政策法规，进一步严格审批权限和程序，要做到“三个坚持”和“三个不”，即坚持机构编制的集中统一管理，坚持把好审核关，坚持从紧从严原则，不越权审批，不违反程序审批，不在限额外审批。同时，要根据形势任务变化需要，实施动态管理，既要注重管总量、管数额、管审批，又要注重管结构、管标准、管监督， 用好盘活现有编制，切实把机构编制管住、管好、管活，实现机构编制效用的最大化。对未按机构编制管理规定程序和权限擅自增设机构、提高规格、变更名称、增挂牌子、增加人员编制、超编进人以及其他违反机构编制纪律的，应责令违规单位限期纠正，建议有关部门对主管负责人和直接责任人给予党纪政纪处分。
3. 积极贯彻落实《解释》规定要求。
一要对各县（市、区） 机构编制部门贯彻落实《解释》的情况进行督查，防止仅限于口头上学习而行动上不落实；要对各县（市、区） 机构编制部门执行机构编制纪律的情况进行督查，防止不按程序和规定审批机构编制；要对市政府各部门执行“三定”规定的情况进行督查，防止自设机构、乱挂牌子，擅自超编进人和超配领导干部；要加强对乡镇机构编制的经常性督查，防止乡镇机构编制与财政供养人员反弹。
二要认真履行职责，切实管住管好机构编制。要严格把关，严格控制机构编制，敢于坚持原则，敢于碰硬，敢于查处违规违纪行为，维护机构编制的严肃性和权威性。
三要不断开拓创新，努力探索监督检查工作新机制。要进一步完善机构编制实名制管理，认真履行机关事业单位进人编制审核程序。要积极探索建立机构编制考核评估制度， 对政府部门“三定”规定执行情况评估。要加强与纪检监察、组织、人事、财政、审计等部门的协调配合，形成督查工作合力和长效机制；加强与新闻宣传部门的合作，营造有利的舆论环境。
4. 积极开展机构编制监督检查调研工作。
监督检查调研工作是机构编制决策和实施过程中有针对性开展调查研究，可直接为管理和决策服务。通过开展督查调研，可以更多地了解基层情况，有助于在工作中较快发现问题，在举报中迅速辨别真伪，及时为领导决策提出合理建议。要紧紧围绕党委、政府关注的焦点、机构编制管理的难点，把督查调研作为一项重要工作认真思考，找准切入点，选好题目，及时开展有针对性督查调研，对一些复杂问题，可以通过与相关部门联合督查调研的方式进行，提高督查调研质量，形成有价值的调研报告。
5. 建立健全监督检查工作协调机制。
建立健全监督检查工作的协作机制，是加强机构编制管理的重要措施。监督检查工作是一个系统工程，客观上需要各有关部门的协调配合。在增强内部业务处室之间的协作配合、完善内部工作程序的同时，要加强与纪检监察、组织、人事、财政和新闻等部门的沟通联系，充分发挥职能部门和新闻舆论的监督作用，建立体制内、体制外的协调配合机制， 形成部门合力、社会压力。特别是与监察机关在督查中更要密切配合，整合双方的监督资源，使监察机关的专门监督与机构编制部门的业务监督有效结合，既发挥各自优势又形成督查合力，真正实现信息共享、措施并举，不断提高监督检查质量，共同推动监督检查工作健康持续发展。
6. 切实加强监督检查自身队伍建设。
建设积极进取和富于创新的监督检查工作队伍是做好新时期监督检查工作的根本保障。与监督检查工作的繁重任务相比，本市监督检查队伍建设还有一定差距。列宁曾经讲过：“如果没有一个能够迫使人们遵守法权规范的机构，法权就等于零”。目前，本市少数县（市）、区机构编制监督力量还很薄弱，个别地方还存在监督检查工作临时安排、临时指派的现象。
7. 形成“督查-调研-创新”三位一体的工作方法。
在监督检查“督查-定案-处理”工作机制的基础上，逐步建立“督查-调研-创新”工作机制是新时期做好机构编制监督检查工作的必然选择。在督查一个问题时，如果发现这个问题比预计的严重、复杂，只靠督查不能真正解决，就要在调研的基础上提出创新的管理办法，这就形成了“督查-调研-创新”的工作机制。监督检查不仅要处理问题，更要考虑如何解决问题。监督检查工作面对的是基层，它在调查的深度和广度、在提出创新手段的针对性上有更好的条件，所以“督查—调研—创新”工作方法可以作为将来主要的工作方法去研究。
（作者单位：中共郑州市委机构编制委员会办公室）